面对新（xīn）形势（shì）和新要求，国企改（gǎi）革三年行（háng）动（dòng）恰逢其时。改革三年举措虽然是三年规划，但对于现代化国有企业的制度建设和经营发展具（jù）有长远的（de）战略意义，同（tóng）时有助于形成更（gèng）成熟规范（fàn）的现代化发展的重要举措。中（zhōng）国（guó）特有的制度和（hé）以资本管理为重点的国有（yǒu）资产监管（guǎn）体制，它的（de）形成有利于维护和发展社会主义经济制度，更好地（dì）发挥国有经济（jì）的战略作用。通过进一步优化经济（jì）结构，能够促进经济周（zhōu）期的良好（hǎo）循（xún）环，同时也促进（jìn）国有经（jīng）济向高质量方向发展。

一、两类公司改革加快国有资本改革（gé）

       2020 年（nián）国企改革三年行动指出（chū），实施（shī）国有资本投资、运营公司试点（diǎn）是改革国（guó）有资本授权经营（yíng）体制的关键（jiàn）举措。通过开展（zhǎn）地方“两类公司”深化改革（gé），能推动国（guó）有企业改革的有（yǒu）效落地，调整和优化国有经济结（jié）构布局（jú），是全（quán）面落实以管资本为主，强化国有（yǒu）资产监管的战略举措，并提出了国有资（zī）本投（tóu）资及运营公司的功（gōng）能性作（zuò）用及（jí）有（yǒu）效发（fā）挥（huī）。

       国有资本运营和收益管理，随着两类（lèi）公司改革的深入，其重要的价值（zhí）和功能也将得（dé）到有效的体现，未来（lái）将在地方国有企业层面（miàn）形成资本投资、国（guó）有资本运（yùn）作和产业（yè）集团（tuán）。为此，重组国有投资和运营公司，其（qí）目的是实现（xiàn）地方政（zhèng）府的战略（luè）目标，进（jìn）一步促进国有资本的优化和产业结构的（de）科学调整以（yǐ）及为（wéi）地方服务。国有资本（běn）投资和（hé）运营公（gōng）司通过与（yǔ）国企重组、上市培（péi）育、股权多元化（huà）、国资基金（jīn）投资运营（yíng）等改（gǎi）革实施，进（jìn）一步强（qiáng）化市（shì）值（zhí）管理，发挥资产证（zhèng）券化和国资流动增值作用，全面优化经（jīng）济结构和重要布局，有效（xiào）提高国（guó）有资本良好的配置和（hé）运营运作效率。

二、地方“两类公司”现状

       2014 年国务院国资委启动（dòng）国有资本（běn）投资（zī）和运（yùn）营试点。试（shì）点企业进行（háng）资本（běn）投资管理和资本运（yùn）作改建（jiàn），在运营中（zhōng）通过横向整合、纵向压缩、放（fàng）权和营（yíng）销推进改革，在授权下放、组织架构（gòu）和工作机制（zhì）等方面取得了良好（hǎo）的成效。通过重（chóng）组（zǔ）两（liǎng）类公司，以（yǐ）此来调整（zhěng）和（hé）优化（huà）监管模式，同（tóng）时合理优化（huà）经（jīng）济布局的战略发展目标（biāo），取得了一定的集中成效（xiào），对于未（wèi）来发展形成了典型的经验，但国有（yǒu）“两类（lèi）公司”改（gǎi）革试点中仍暴露很（hěn）多问题（tí）。

（一）两类公司尚处于建（jiàn）设期

      中（zhōng）央企业通过开展“两类公司”试点，已（yǐ）经初（chū）步形成了资本经营和运营管控模式，也出现了一（yī）批典型案例。如围绕国有（yǒu）企（qǐ）业转型功能定（dìng）位，走轻资产运营（yíng）道路，打造（zào）了“资本 + 人才 + 技术”的经（jīng）营模式，以市场化、专业化（huà）推动经济（jì）优（yōu）化、产业结（jié）构调整、促进国有资本流动、发挥保值增（zēng）值功（gōng）能（néng），更好地（dì）服务于（yú）国（guó）家（jiā）战（zhàn）略发展（zhǎn）需（xū）求（qiú），发挥积极的推动作用（yòng）。

      随（suí）着试点经验（yàn）的积累，地方“两类公司（sī）”的改（gǎi）革发展（zhǎn）进（jìn）入了建（jiàn）设期。地方国有企业在改革创（chuàng）新（xīn）中，借鉴了央企试点经验，不断推进运（yùn）营改（gǎi）革。此外，各省（shěng）市全（quán）面实施（shī）对两类企业（yè）试点改革发展。如根据产业板块（kuài），优化企业、行业布局，研（yán）究“两类（lèi）公司”的参与，实现国有资（zī）产（chǎn）在结构优（yōu）化、促（cù）进循环（huán）、提（tí）升经济稳定方面的基础性（xìng）作用。或推动国有（yǒu）资（zī）本市场化运（yùn）作，打造（zào）国有投资运营平（píng）台，以此来（lái）发（fā）挥国资引领和产业（yè）带动的战略作用，提升（shēng）资本良好（hǎo）的配置（zhì）和运营效率，促进企业转型向高质量模式发展。

（二）组建以改（gǎi）组为主、新（xīn）建（jiàn）为辅

       尽管（guǎn）“两（liǎng）类公司”可（kě）以通过新设或重组方式组（zǔ）建，但在工作（zuò）开展实践中（zhōng），大多数国有资本（běn）都选择了重（chóng）组作为首选。而（ér）重组的企业在划分为两类公司（sī）前即为国资行业集（jí）团（tuán）或（huò）地方政府管辖集团，在（zài）该地区来说已经具有一（yī）定的地（dì）位。有的公（gōng）司虽在两类公司的（de）名单上，之后（hòu）仍保留原有的业务架（jià）构（gòu）、管理和制度（dù）安排。对地方（fāng）政府而言，从（cóng）内部深（shēn）度转（zhuǎn）型、改（gǎi）变常（cháng）规治（zhì）理结（jié）构、积极改革创（chuàng）新，比换牌子更为重要。

（三）行权能力有待加强

       对于（yú）国有资本投资、运营公司来（lái）说，其所属上级单位是政（zhèng）府或国资（zī）委，资（zī）本投资运（yùn）作（zuò）接受的是相关的行政命令。而国有资本投资、运营公（gōng）司对下属（shǔ）单位又（yòu）需要走市场化路线，这需要（yào）国有（yǒu）资本、运营公司将行政（zhèng）命（mìng）令转（zhuǎn）化为市场指令，既追求经营运作效益，同（tóng）时还要兼顾社会（huì）效益。这一存在（zài）的根本性（xìng）矛盾决（jué）定（dìng）了治理机制不能简单地采用传统的发展和管理（lǐ）模式（shì）。当（dāng）前，国有（yǒu）资本投资、运营公司还没有可靠有效（xiào）的发展治理（lǐ）模式，对于组织架构、人事管（guǎn）理和审批制度的开（kāi）展，混杂着行政管理和和经济（jì）属性。在实际的国有资本管理中，很（hěn）难确定相关的（de）绩（jì）效考核指标。管理审核审批流程（chéng）过长，开展的人（rén）事管理制（zhì）度和（hé）薪酬管理体系存（cún）在（zài）僵化的现象，员工缺乏必要的奖励和激励，对下属可（kě）能存在管（guǎn）理（lǐ）不（bú）足或过度控制现（xiàn）象。

三、两类公司转型的相关建议（yì）

（一）明（míng）晰关系，建立可靠（kào）的管控（kòng）模型

1. 搭建（jiàn）具有中（zhōng）国特色的现代（dài）国有企业制度

       现代企业制（zhì）度是企业（yè）开展（zhǎn）经营活（huó）动和业务运行的必要基础。现（xiàn）代国有企业（yè）制（zhì）度的（de）创新，决（jué）定了国有企（qǐ）业运营的（de）效率（lǜ）和活力，是深化国有企业实（shí）施改革创新的重（chóng）点管理任务。现代国有企业制度能否有效实施（shī），则依赖政企关系（xì）明晰、权（quán）责明（míng）确、产权清晰和管理（lǐ）科学等基本条件（jiàn）是否（fǒu）得到满足。根据中国特（tè）色国有企业现代制度建设内（nèi）容，党委会、股东大会、董事（shì）会、监事会等（děng）机构需要（yào）分工协（xié）作和相互制衡，这就（jiù）需要搭建中（zhōng）国（guó）特色现（xiàn）代国有企业的系统制度，但在实际工（gōng）作（zuò）中是一项复杂而艰巨的创新任务，需要在相关制度理论和具体业（yè）务实践层（céng）面不断（duàn）研究和创新。例如要发展中国特色的企（qǐ）业制度，必须依法实现董事会合法（fǎ）权利，建立董事会（huì）授权的管理制度（dù）。建立以资本管理为基础管理（lǐ）监管体系，同时围绕资本管理、规范资（zī）本（běn）交易、改（gǎi）善公司收益和维护资本安全的相关环节（jiē）进（jìn）行重点监督和监管，以此（cǐ）来充分发挥国（guó）有（yǒu）资本管控的（de）作（zuò）用（yòng）。在进行授权经（jīng）营、国有经（jīng）济产业结构优化、国有（yǒu）资本运营、促进实（shí）体经济（jì）良性发展等方面，充分（fèn）发挥地方（fāng）国有（yǒu）投资、运营公司的（de）功能作用。通过一系列改革，在建立成熟规范的中国特色企业（yè）制度和（hé）资（zī）本经（jīng）营（yíng）的国有（yǒu）资产管控（kòng）方面，将取得良（liáng）好的发展成（chéng）果和（hé）必要（yào）的收益，对（duì）深化国企改革（gé）具有重要的推动意义。

2. 推进国有资产监管体制的改（gǎi）革

       从宏（hóng）观调控体（tǐ）系来看（kàn），需（xū）要更加注重政企分开和政资分开（kāi）。政（zhèng）府行政部（bù）门不再履行出（chū）资（zī）职责，政府或国（guó）资监管（guǎn）部门转变过往的公（gōng）共管理职能，更加注重出资（zī）关系，转变管理模式和（hé）理念，由管企（qǐ）业向管（guǎn）资本进（jìn）行改变。在（zài）管理方式上，完善监管机（jī）制和（hé）强化审计，树立审（shěn）计理念、运用审（shěn）计方法和强化资产监管。通过全面的监管，有效防止国有（yǒu）资产的流失，进（jìn）而提（tí）高内部运营效（xiào）率（lǜ）和防范风险，确保（bǎo）国有企业能够在市场组织（zhī）中独立运作。

3. 厘清国有（yǒu）企业党组织（zhī）与治理机构的权责界限（xiàn）

       在国企改革中，需（xū）要进一步明确党组织与公司其他治理机构权责关（guān）系，建立（lì）多方相协调的治理模式。关键保（bǎo）障之一（yī）是遵守双向进入和交叉任职的管理要求，党组织成员（yuán）按照法律和程序加入“两会（huì）一层”，即董事会、监事会、经理层。而成（chéng）功的关键（jiàn）在（zài）于党委成员进入企业董事会，将党的领（lǐng）导（dǎo）和意图与公（gōng）司战略（luè）决策（cè）、经营发展相（xiàng）结合，并（bìng）且（qiě）在重（chóng）要事项上能做到（dào）消除意见分歧，提高企业经营决策（cè）效（xiào）率，进一步降低相关成（chéng）本，提高企（qǐ）业管理的科（kē）学性和（hé）全面性，充（chōng）分发挥国有企（qǐ）业现代化制度的（de）作用，并且以此来高效实现党组织与法人治理的结合。

       建立党组织与其（qí）他（tā）治（zhì）理机（jī）构规范、良（liáng）性的合（hé）作关系，要（yào）在以下三个（gè）方面进行着力解决：一是按照（zhào）国有企业所（suǒ）属类别，规范不同类型企业党组织的设立及运行（háng），明确管（guǎn）哪些（xiē）、管什么（me）的（de）权责界限，建立（lì）与形成各治理机构之间履（lǚ）职尽（jìn）责、协调制衡、良性运转的管理机（jī）制；二是（shì）规范（fàn）决（jué）策程序（xù）。建立党委会议（yì）事规则，明确（què）重大事项决策界（jiè）限、程序和方（fāng）式，切实将党的（de）领（lǐng）导与公司治理进行有效结合，实（shí）现（xiàn）怎么管（guǎn）、谁来管的治理（lǐ）方式。根据法律政（zhèng）策要求，党组织参与公司战略发展、三重一大等事项决策（cè），并充（chōng）分尊重其他治理机（jī）构（gòu）和运行机制；三（sān）是确保党（dǎng）组（zǔ）织的（de）意图得到实（shí）现。建（jiàn）立党（dǎng）委委员意见发表、投票表决（jué）的（de）工作制（zhì）度，明确该（gāi）做什么（me）、应该怎么做。促使“双向进入、交叉任职”进入董事会的（de）党委成员、经理层的（de）党委成（chéng）员能够充分发（fā）表意见、对三重一（yī）大等重大（dà）事项进行（háng）投票表决，实现组织意（yì）图。

4. 厘清各级相关利益者（zhě）的关系

       在进行两（liǎng）类公司设立期间，需要厘（lí）清相关利益者的关系，特别（bié）是国有（yǒu）监管部门、出资（zī）企业。国（guó）有资（zī）产监（jiān）管机构（gòu）需（xū）要转变管理理念和方式，以资（zī）本管理为支柱，聚焦四个方面（miàn）、落（luò）实（shí）三项清单，即优化地方产业布局、规范管理运作（zuò）机（jī）制（zhì）、确保国资保值增值、维护资（zī）产安全运营，及时落（luò）实权力、职责、授（shòu）权三项清单，切（qiē）实给予“两类公司”在企（qǐ）业（yè）制度和市场（chǎng）投（tóu）资中拥有（yǒu）实在的作（zuò）用和发展（zhǎn）空间（jiān）。

       在市场化运作国有资本（běn）时，“两类（lèi）公司”需（xū）要按照公司法的（de）要求，同时（shí）需（xū）要（yào）以（yǐ）资本额（é）为限，以股权为（wéi）管理纽（niǔ）带，以治理为重（chóng）要的基础（chǔ）渠道，以派出股权董事为重要手段，积极参与（yǔ）市场化运作、对出（chū）资企业的三重（chóng）一大（dà）事项进行（háng）决（jué）策。在经济基础优良、产业发展成熟的区域，可促使两类公（gōng）司实现管控方式的转型，即（jí）由原有的出资持（chí）股管控（kòng）逐步向（xiàng）战略目标性、财务性管控方（fāng）式转变，对于控股企业的战略目标、经营业（yè）绩、重大资金、重要人事，以及高级管理人（rén）员（yuán）管控和考（kǎo）核、预（yù）防企业经营风险等方面涉及三重（chóng）一大的重要事（shì）项进行重点管控，其他经营权（quán）由控（kòng）股公（gōng）司（sī）决定。与（yǔ）此同时，对于所出资持股的企业，要求进一步完善（shàn）以董（dǒng）事会为重点（diǎn）管理的治理（lǐ）结构，进而需要全面（miàn）推行选人（rén）用人、育人留人（rén）的人才（cái）机制，提升公司的发展创新和生（shēng）存能力。对关（guān）键岗位和子公司（sī）实施（shī）激励政（zhèng）策，有效（xiào）地（dì）提高公司的（de）运营能（néng）力和持久力（lì）。

（二）明确（què）监（jiān）管（guǎn）与考核（hé）要求，完善（shàn）绩效管理体系

1. 三个层次深化改（gǎi）革

       我（wǒ）国（guó）经济体制（zhì）由计划经济向社会市（shì）场经济体制转（zhuǎn）变中，对（duì）于国有企业的改革创新始终（zhōng）是经济体制改革的重（chóng）要核心（xīn）。因此（cǐ），深（shēn）化国有企业改革，需要从三个层面推动国有企业真正成为公平竞争的市场主（zhǔ）体（tǐ）。

       一是深化改革企业产（chǎn）权。要（yào）形成真（zhēn）正意义上的现代（dài）化公司企（qǐ）业，不仅要提升企业现（xiàn）代化制度基础（chǔ）和企业（yè）经营效率，而且要坚（jiān）持两个毫不动摇，深入研究多种经济成（chéng）分（fèn）的组成方式和实（shí）现模式，这也（yě）是实（shí）现混合所有制（zhì）经济（jì）健康（kāng）持续发展的有（yǒu）力途径（jìng）。二是（shì）深化改革经营机制。从行政管理向市场化（huà）转变，需要认真（zhēn）深化劳动（dòng）、人事、分配制度的全面改革，使国（guó）有企业可（kě）以依法经营，符合市场规（guī）律。三是建立（lì）公平（píng）竞争机（jī）制。树（shù）立与民营企业公平参与市（shì）场的竞争（zhēng）意识，同时深化实施政企分离和政（zhèng）资分离的（de）重要改革，进一步深化（huà）行业垄断改革。对于归属（shǔ）于（yú）商业性和公益性的（de）国（guó）有企业，要更加注重发展领域的（de）系（xì）统性和联合性，在（zài）分类（lèi）改革后实行分类（lèi）管理。

2. 妥善对待及平衡授权与强化监（jiān）管的关（guān）系

      在（zài）企业发（fā）展管（guǎn）理中，需要明确授权范围、经营管理职责和监管方式（shì），建立必要的监督管理清单和责（zé）任清单，以（yǐ）及（jí）考核机制，并予以落实到企（qǐ）业的日（rì）常（cháng）管理中。如由（yóu）国有企业聘（pìn）请第三方机构（gòu）对绩效评价制（zhì）度进行（háng）全面（miàn）改革（gé），以减少其债务风险（xiǎn），提高（gāo）经营效率，实（shí）现进（jìn）一（yī）步降低（dī）运营成（chéng）本、提高（gāo）经济效益和（hé）治（zhì）理能力的目标。

（三）促进“两类公司”转型（xíng），加（jiā）强能力建设（shè）

1. 不断完善（shàn）市场化经营机（jī）制，激发企业竞争活力

       深化（huà）企业三大制度改革（gé），不断增强（qiáng）国有企业的经（jīng）营核心竞争力，不（bú）断（duàn）提（tí）升重要价（jià）值和（hé）发展活力，以此（cǐ）来创造更大（dà）经济（jì）价（jià）值和社会（huì）效益。积极推行高管人员任期管理和契约制，推行职业经理人管理制度，实现（xiàn）管理人（rén）员（yuán）能上能下、公司员工能进能出的（de）市场化用工机制。建立和完善业绩导向型薪酬分配机制（zhì），促进收入能增可（kě）降，引导薪酬分配有利于突出贡献的工作（zuò）人员和（hé）一线人员。支持（chí）更多企业采用股权激励、分工等中长（zhǎng）期（qī）政策，充分激发员工（gōng）创业的积极（jí）性（xìng）和主动（dòng）性。

2. 加（jiā）快业务导向转型（xíng），提（tí）升（shēng）企业竞争实力

       推动地方“两（liǎng）类公司”由传统产业集团向国（guó）有投（tóu）资及（jí）经营（yíng）公司转变，由原有的实业经营发展模式转变为股权投资，对原来不具备（bèi）竞争（zhēng）优（yōu）势、发展空间不足的业务进（jìn）行剥离，向前瞻性战（zhàn）略（luè）性新兴产业（yè）集中。弱化以（yǐ）母投资公司（sī）对子（zǐ）公司的集团化控制（zhì），更加（jiā）注重在对法人（rén）平等产权的基础上加强公司治理，进一步弱化（huà）业（yè）务体系的观念，做好风（fēng）险（xiǎn）防控，对无效资产和（hé）不良资产（chǎn）进（jìn）行处理，加强投资收益和治理意识。同时，“两类公司（sī）”要建设完善投融资和（hé）资（zī）源（yuán）整合（hé）运作体系。在战（zhàn）略改革（gé）中，将用人、考核（hé）、薪（xīn）酬机制建设作为（wéi）重点改革内容，以（yǐ）及全面建立和（hé）实（shí）施（shī）股权管理、风险管理、董监事派（pài）出管理制（zhì）度，打造资本、资产（chǎn）、执行三级组织架构；遵（zūn）循“机（jī）构从简、人员从优（yōu）”的市场化机构（gòu）设（shè）置及人（rén）员配置原则（zé），优化公司架构、业务职责，以及人才配置；打造规范高效的现代化资本运营型总（zǒng）部，以及（jí）相匹（pǐ）配的（de）组织机构（gòu）决策体系，建立内外、前中后全面协调（diào）的工作机制，确（què）保（bǎo）企业战（zhàn）略目的落地（dì）、资源配置合（hé）理、资（zī）产运营（yíng）高效、风险有（yǒu）效防（fáng）范、考核评价优良（liáng）等。

3. 企业自主（zhǔ）创新要有新突破

       根（gēn）据《三年行动方案》要求（qiú），国有（yǒu）企业要（yào）不断提升自主（zhǔ）创新（xīn）能力（lì），在（zài）构（gòu）建关键核心（xīn）技术攻关新型举国体制中（zhōng），充分发挥（huī）国（guó）有（yǒu）企业的（de）重要（yào）核心作用（yòng）。

       在（zài）产、学、研、用（yòng）的创新（xīn）链上，国有企业是“研发”和（hé）“应用”链的主（zhǔ）体（tǐ）。大型国有企（qǐ）业依托（tuō）自身的技术、资金、市场等资源优势（shì），以（yǐ）及（jí）技术转化和（hé）应用（yòng）的市场空间，可以（yǐ）利用（yòng）规模化（huà）优势（shì），推动和发展多项重（chóng）要创新，营造良好的发展创（chuàng）新环境，充（chōng）分（fèn）发挥产学研的发展潜力（lì）和竞争（zhēng）力，发挥举足轻重的作（zuò）用。基于市场（chǎng）运作（zuò）机制（zhì），将创新产品推向市（shì）场（chǎng），实现技术创新的（de）重要价值。同时，在学习领域，注重与高校的技术交流及成（chéng）果转化（huà），并实（shí）施（shī）产业化。在生（shēng）产环节（jiē），利用生产外包的（de）形（xíng）式促使技术创新（xīn）产品生产落地。

       国有企业要贯彻聚焦、裂（liè）变、创新和品牌化的经营发展（zhǎn）理（lǐ）念，聚焦主业和优化（huà）效益（yì），深化产（chǎn）业化技术创新（xīn），推动业务的发展孵化（huà）裂变，进一（yī）步拉长深度融（róng）合链条，构建充满活力的创新（xīn）生（shēng）态圈（quān）。基于创新技术（shù）发（fā）展，加强创新技术体系、创（chuàng）新产（chǎn）业和创新环境的机（jī）制（zhì）建立。全（quán）力打（dǎ）造产品品（pǐn）牌和企业（yè）品（pǐn）牌，不断增强国（guó）有企业（yè）的影响力，进而增加市场（chǎng）化的必要竞争力。深入（rù）学习发达地区对于创新发展（zhǎn）的经验做（zuò）法，为国有企业的发展创造有（yǒu）利条件，确保（bǎo）企业高质量发（fā）展。

四、结（jié）束语

       在国企改革三（sān）年行动背（bèi）景下，深化地（dì）方两类公（gōng）司改（gǎi）革（gé）需（xū）要从（cóng）大局角度进行思考（kǎo），并（bìng）强化协调和推（tuī）进落地。国企改革三（sān）年行动能否真正对国有“两类公司”改（gǎi）革（gé）发展（zhǎn）起到（dào）决定性作用，关（guān）键在于能（néng）否有效（xiào）落实。通过实施国企改革三年行动和落（luò）实长效发（fā）展（zhǎn），真正解（jiě）决（jué）长期制（zhì）约（yuē）国有企（qǐ）业健康稳步发展的体制机制问（wèn）题，提高企（qǐ）业发展的活（huó）力（lì）和动力，实现国资（zī）国企高质量（liàng）发（fā）展。