为了保护（hù）好青山绿水、发（fā）展（zhǎn）好生（shēng）态经济、提（tí）高农民生活（huó）水平，发展文旅产业已然成为浙江省经济社（shè）会发（fā）展的（de）重要力量，也是浙江（jiāng）实（shí）现（xiàn）共同富裕示范区建（jiàn）设、乡村振兴、大花园建设等重大战略的有（yǒu）效途径。农文旅产（chǎn）业融合发展，通过田园风光、乡（xiāng）野（yě）文明（míng）与自然（rán）风光等资（zī）源的（de）紧密结合，深入打造体验型休闲度假产品，最终实现城镇与乡村、民俗文化与田园（yuán）风光的深度联合（hé）。

一（yī）、文旅产业发（fā）展（zhǎn）的瓶颈（jǐng）问题

      土地、资金和人才是文旅（lǚ）产（chǎn）业融合发（fā）展的三大要素。长期以来，土地保（bǎo）障（zhàng）一直（zhí）是制约文（wén）旅（lǚ）项目开发（fā），包括业态布局和产品（pǐn）开发的瓶颈问题，主要（yào）包括（kuò）生（shēng）态（tài）环境的保护、土（tǔ）地资源的保障、开发效益（yì）的保证（zhèng）三大问题（tí）。

（一）生态环境（jìng）保护（hù）问题。当前，旅游已成为（wéi）人民美（měi）好生活追求不可或缺的部分。发展全域旅游，做活“文旅+”文章，培育发（fā）展文旅新业态（tài）是文旅产（chǎn）业高质量发展的（de）必由（yóu）之路，从传统的观光旅游向休闲度（dù）假转型升（shēng）级是（shì）消费者对文旅产品需求的变化，要解决游客“留（liú）下来”、在景（jǐng）点“住下来”的需求。大多数（shù）文旅项目的开（kāi）发都选（xuǎn）择在生态环境优良的乡村地区，此类区（qū）域往往（wǎng）是森林公园、名胜风景区、生态保护（hù）区等，会受（shòu）限于（yú）因生（shēng）态保护而制定的各类（lèi）规划（huá）的制（zhì）约，比（bǐ）如不能建索道，那就无法（fǎ）解决交通问题；不能建（jiàn）酒（jiǔ）店，那就无（wú）法（fǎ）解决住（zhù）宿问题；不（bú）能建各（gè）类体验（yàn）项目，那（nà）就无法解决娱乐问题（tí）。

（二）土地资源保障问（wèn）题。浙江省“七山一水（shuǐ）两分田（tián）”的格（gé）局（jú），需要正确（què）处理好（hǎo）“保耕（gēng）地”与“保发展”之间的关系。传统的供地方式无法（fǎ）有效（xiào）解（jiě）决农（nóng）地转用（yòng）、土地利（lì）用规划、占补平衡指（zhǐ）标（biāo）等系列问题（tí），导致投资方无法落地（dì）文旅项目。具（jù）体来看，一是空间规划的问（wèn）题，可供（gòng）开发的乡村旅游资源通常（cháng）分布（bù）在（zài）城镇之外，这（zhè）些（xiē）地方（fāng）往往没有可供开发的建设用（yòng）地，在用地指标安排上较（jiào）为困难；二是用（yòng）地（dì）范围的问题，当前文旅产业发展（zhǎn）会（huì）同步带动农（nóng）业发展，通过提升品牌（pái）影响力、跨界融合等方式为农业创收赋（fù）能，但（dàn）由于农业设（shè）置用地（dì）范围限制，导致文（wén）旅项（xiàng）目配套所（suǒ）需的基础设施无（wú）法建设（shè），严重阻碍了（le）农文（wén）旅产业（yè）融合（hé）发展。

（三）开发（fā）效益（yì）保证问题。投资额（é）较（jiào）大（dà）、投资回收期较长是文旅项目（mù）存在的（de）共性。大（dà）多数文旅（lǚ）项目采取“片状”供地（dì），此类整地出让的方式直（zhí）接影响项（xiàng）目总（zǒng）开发成本，不（bú）利于（yú）招商引资。根据文旅项目开发的实践经验，实际建设用地（dì）较（jiào）项（xiàng）目整体（tǐ）单位而言占（zhàn）比并不（bú）高，但由于现（xiàn）有（yǒu）的征地（dì）方式，需要成片获取土地，导（dǎo）致项目开（kāi）发中的土地（dì）成本极高。因此，投资（zī）方为收回投入成本，通常会（huì）出现开发房（fáng）地产的情况，这与文旅项目保护（hù）性开发（fā）的要求严重（chóng）背离。另外，由于极高的土地成本，大大降低了投资方落地项目的（de）信（xìn）心。

二、“坡地村镇”政策由来（lái）

       文旅项目用地（dì）问题是随着社会经济（jì）发展加速、投资项目不断（duàn）增加出现（xiàn）的新（xīn）问（wèn）题。国家高度（dù）重视文旅项目供地，出台了一系列的相关（guān）政策支持。

       随着新型城（chéng）市（shì）化（huà）的持续推进，社（shè）会（huì）经济发展、城乡建（jiàn）设与耕（gēng）地保护之（zhī）间的（de）矛盾始终存在（zài），耕地保护面临多重压力。浙江省独特的（de）资源（yuán）禀赋以及严格的耕（gēng）地占补平衡和生态保护政（zhèng）策，要求必须以科学（xué）合理（lǐ）的方式（shì）开发（fā）利用丰富（fù）的低丘缓（huǎn）坡资源。为（wéi）有效推动文旅项（xiàng）目发展，在国家（jiā）有关政（zhèng）策的指引下，浙江省（shěng）国土资源厅（tīng）等（děng） 9 部门（mén）于（yú） 2015 年（nián）联合下（xià）发《关于“坡地村镇”建设用地试点工（gōng）作的通知》（浙（zhè）土资发［2015］13号），在全（quán）省范围内开展（zhǎn）“坡地村镇（zhèn）”试点项目。

经过几年努力（lì），浙江（jiāng）逐渐探索出（chū）一（yī）条“开发与保护并重（chóng）、建设与环境融合”的坡地开发（fā）利用（yòng）新机（jī）制，其核（hé）心为点状（zhuàng）供地，走出了（le）一条统（tǒng）筹（chóu）“保耕（gēng）地、保生态、保发展”的生态（tài）型土地利（lì）用新道路。2018 年制（zhì）定出台（tái）《关（guān）于做好低（dī）丘缓坡（pō）开发利用（yòng）推进生态“坡地村镇”建设的若干意（yì）见》（浙政办发［2018］64 号（hào）），通过合理开发利用低丘（qiū）缓坡资（zī）源，破解项目开（kāi）发（fā）中的（de）土地制（zhì）约，通过向山坡地要（yào）土（tǔ）地、要空间，为文旅项目（mù）开发所需（xū）的建（jiàn）设用（yòng）地提供（gòng）了另一种方法（fǎ）。

三、“坡地村镇”建设助推农文旅产业（yè）发（fā）展取得的成效

       浙江省“坡地村镇”建设用地试（shì）点工（gōng）作，为当地文旅项目开发提（tí）供了强有（yǒu）力的政（zhèng）策（cè）支（zhī）持（chí），激活了投资方投资乡村旅游的热情，带动（dòng）了地方农（nóng）村（cūn）居民的就业，激（jī）活了当地（dì）文旅产业经（jīng）营模（mó）式，吸（xī）引了许多优秀的（de）年轻人（rén）回到农村，实现了多方共赢的良好局面。经过几年试点实（shí）践，浙江省“坡地（dì）村镇（zhèn）”政策为（wéi）文旅项目开（kāi）发（fā）及文旅产业发展带来了极大的推动作用。浙江（jiāng）省（shěng）“坡地（dì）村镇”建设用地试点（diǎn）在 2018 中国“三农”发展大（dà）会（huì）上被评（píng）为“2017 中国三农十大创新榜样”，是浙（zhè）江省政府 2018年（nián）度（dù）“改革创新项目”。

（一）推动文旅产（chǎn）业加快（kuài）发展。文游项（xiàng）目所需土地与（yǔ）山（shān）坡地（dì）地形的天然契合性以及“坡地村镇”试点明（míng）确的“点（diǎn）状布局（jú）、垂（chuí）直开发”方（fāng）式与文游项目（mù）用地（dì）的需要高（gāo）度吻合，因此，“坡（pō）地村镇”政策试点是一项因地制（zhì）宜的好政策，可以（yǐ）从根本上（shàng）解决（jué）文旅项目开发（fā）所需的用地问题（tí），从（cóng）资源不可开发到可（kě）开发，有效推动乡村休闲度假旅（lǚ）游产业（yè）、文旅（lǚ）产品新业（yè）态的培育和发展。2014～2020 年，浙江省“坡地（dì）村镇”试点政策共（gòng）节（jiē）省建设（shè）用地指（zhǐ）标约（yuē） 2 万亩，累计培（péi）育各类（lèi）项目 129 个，其中 14 个（gè）重点项目已成（chéng）功通过了省级验收并实现投运。浙江省文旅（lǚ）产业（yè）小镇、康养旅游小镇等文（wén）旅（lǚ）、康（kāng）养（yǎng）类项（xiàng）目快速发（fā）展，如莫干山裸心谷等洋（yáng）家乐项目、建德（dé）开元芳（fāng）草地乡（xiāng）村酒（jiǔ）店项（xiàng）目、诸暨十（shí）里（lǐ）春风等。从类（lèi）别看，“坡地村（cūn）镇”129 个试（shì）点项目中，文旅类（lèi）（休闲养生（shēng）、生态旅游（yóu）、民宿酒店等）项目有 87 个（gè）（占 67%），可见“坡地村（cūn）镇”试（shì）点对文旅（lǚ）项（xiàng）目的发展（zhǎn）具有明显的（de）推动作（zuò）用。

      “坡（pō）地村镇”政（zhèng）策极大地降低了文旅（lǚ）项目的用地（dì）成本，进而有（yǒu）效地激发投（tóu）资活力。“转征分类、差（chà）别（bié）供地”，即点状征“林”后变为建设用地，而（ér）建设用地之间的生态保留用地按土地原（yuán）用途管理“只征不（bú）转（zhuǎn）”，典型的项目有：德清裸心谷项（xiàng）目（项目总（zǒng）用地 458 亩，新建的（de）建筑（zhù）占地12 亩）、诸暨云溪九里（lǐ）康（kāng）养小镇（项（xiàng）目总规划面积 2，917 亩，建（jiàn）设用地（dì）194 亩）等，以上项目只需要（yào）征用少数用（yòng）地就（jiù）可以解决项目（mù）建设用地需（xū）求，用地成本明显降低（dī）。同时，项目内的道路、生活配套设施等符合划拨用地条件的，则采用划（huá）拨用地的（de）方式。“坡地村镇”既保证了有效（xiào）供地，又大幅降（jiàng）低了投资方（fāng）的（de）用地成本（běn），激发（fā）了社会资本的投资热情（qíng）。

（二）提升文（wén）旅项目产（chǎn）品质（zhì）量（liàng）。按（àn）照“坡地（dì）村（cūn）镇”政策（cè）“房在林中，园在山中”的要求，建设用地须选择山林空地，通过将（jiāng）酒店、咖啡馆等（děng）业态布局在山中（zhōng），有效解决了原来消（xiāo）费者无法（fǎ）在优美山（shān）水环（huán）境（jìng）中停留（liú）、住宿的痛点（diǎn），切实提升了文旅项目的产品质量。消费（fèi）者不再将目光局（jú）限（xiàn）于山水景观观光（guāng），更（gèng）加注重对文旅产品的感受及体验，完全改变了（le）过去“到（dào）此一游”的旅行方式。通过布局（jú）多元业态，游客在（zài）文旅（lǚ）项目的（de）选择上（shàng）可以满足其追（zhuī）求个性化（huà）、体验化（huà）和情感化的（de）需求。从“观光游（yóu）”到“体验游”，不仅表现在游客对旅游产（chǎn）品、行（háng）为、活动的选择上，更表（biǎo）现在（zài）整个旅游（yóu）市场对旅游品质的重视和逐步（bù）提升上。

        建德市近几（jǐ）年（nián）先后有（yǒu） 15 个项目列入“坡地村镇（zhèn）”试点。江南秘境·江南渔村项目是江南秘境国际旅游度假（jiǎ）区（qū）首个实施开发（fā）的项目，位于三江口、“两江一湖”风景（jǐng）名胜保护区严东关景区的核心（xīn）区域。项目开（kāi）发过程中，为尽可（kě）能保持（chí）原有地形地貌不受（shòu）破坏，通过点状布局、垂直开发的（de）方式，坚持保护性开发，秉承“大保护（hù）、小（xiǎo）开发”的（de）理念，按“宜农则农、宜建则建、宜林则林”原则，充分利用（yòng）建德低丘缓坡资源，发（fā）掘（jué）富春江优（yōu）质生态环（huán）境资源优势，把生（shēng）态红利（lì）、旅游资源、文化禀赋转（zhuǎn）变为发（fā）展红利，在最大限（xiàn）度保护环境的前提下进（jìn）行建（jiàn）筑（zhù）、设施的合理规划布局，做到开发（fā）建设（shè）与（yǔ）生态保护（hù）并重。项（xiàng）目建成（chéng）开业后，已成为杭州都市经（jīng）济圈内又一个（gè）休闲度假的好去处，用秀丽的风（fēng）景、丰富的体（tǐ）验设施吸引游客过夜停留（liú），有（yǒu）效带动周末经济（jì）发（fā）展。

（三）带动地方经济融合发展

1、促进大旅游产业集群（qún）发展，实现旅游经济高质量发（fā）展（zhǎn）。以消费者需求为导向，将吃（chī）住行（háng）游购娱相关的产业进行集聚（jù），形成有影响力的产业（yè）集群。充分利用好“坡（pō）地（dì）村镇”政策，按照“点状布局、垂直开发”的（de）要（yào）求，布局和打造文游产业（yè）经（jīng）济带，以集群效应带动旅游经济发展。德清莫干山民（mín）宿是浙江（jiāng）高端名宿集聚地的典型代表，是浙（zhè）江（jiāng）省民宿产业集群的（de）示范，从（cóng） 2007 年第一（yī）家洋家乐开业到现在，已经成为全国（guó）民宿业的标杆。以民宿发展为核（hé）心，逐渐形成了一条网状产业链，涵（hán）盖设（shè）计施（shī）工、培训教（jiāo）育、供（gòng）应链物流、农产品（pǐn）销售、文创设（shè）计、直播营销等。诸暨市“枫和里”乡村旅游示范区，以新王线为文旅产业（yè）发展带，串（chuàn）联沿线（xiàn）主要村庄和重点项目，形成（chéng）“一（yī）脉五谷六村”的旅游空间格局（jú）。项目（mù）所在（zài）组团都受到土地政策的限制，但受益于“坡地（dì）村镇”政策的影响，项目已落地并有序推进。

2、推动乡村产（chǎn）业振兴，实现百姓增收，有（yǒu）效推进（jìn）乡村振兴。按（àn）照（zhào）旅游行业的带动效应，每增（zēng）加 3 万美元的旅游收入，将为全社会增（zēng）加直（zhí）接（jiē）就业机会 2 个和间接（jiē）就业机会 5 个。“坡（pō）地村镇”政策带动民宿业发展，除直接解决了（le）当地百姓的就业（yè）问题外，还解决了当地老百姓农产品的（de）销路（lù）问题。莫干山镇（zhèn） 180 多平方公里的范围内分布着近千家民（mín）宿，按平（píng）均每（měi）家民（mín）宿需（xū）要 5～15 位（wèi）从业人员估算，民宿的发展为当地村民提（tí）供了许（xǔ）多就业机会。疫情爆（bào）发之前，每年约 200 万（wàn）中高收（shōu）入群体（tǐ）游（yóu）客到莫干（gàn）山旅游住宿，他们的强（qiáng）购买力（lì）也（yě）大大带动了当地的土特产销售，提高了农（nóng）民的额（é）外创（chuàng）收，解决了（le）原（yuán）本销路难的（de）问（wèn）题。在安（ān）吉山川（chuān）村赤豆洋高山生态旅游度假项目建设（shè）过程中，当地农民的（de）收（shōu）入迅速（sù）提（tí）升（shēng），每年为村（cūn）集（jí）体额外创收 100 余万（wàn）元，提供各类就业岗位 300 余个，农民收入实现（xiàn）持续（xù）快速（sù）增（zēng）长。

四、启示及建议

（一）结合（hé）国家政策（cè）要（yào）求，紧紧围绕乡村振兴重大战略部署（shǔ），进一步优化完善（shàn）现有制（zhì）度。目前，除浙江省以外，安（ān）徽、重庆、海南（nán）、广东等省市（shì）积极探索（suǒ）“点供”用地在乡村振兴中的实施，其他地（dì）方政府可以（yǐ）充分总结现有经验，在制定有关政策时，强化政府统（tǒng）筹，联合（hé）多部门研（yán）究，紧紧围绕国（guó）家在（zài）点状供地等创（chuàng）新性供地方式（shì）中的要求，制（zhì）定适合当（dāng）地（dì）发展、利于文旅项目实施的政策（cè）。

（二）重视全过程管控，确保项目开发（fā）与环境保（bǎo）护双赢。牢牢抓住国土空间规划调整的窗口（kǒu）机遇期，结合本（běn）地（dì）区发展规划，统筹考虑乡村文旅产业用（yòng）地布局及（jí）规模，做好与各（gè）级规划（huá）的衔接。在用地审批过（guò）程中（zhōng），严格管控（kòng），制定负面清单，实施以用地需求（qiú）为导向的分类审（shěn）批管（guǎn）理机制。项（xiàng）目开发过程中，要严格实施监（jiān）管（guǎn），对发生破坏（huài）生（shēng）态、环境（jìng）修复不（bú）到位等情况的，及时取消项目资格（gé）并收回（huí）用地指（zhǐ）标。