自2013年十八届三中全会（huì）通过《中共中央关（guān）于全面深化（huà）改革（gé）若干重大问题的决定》后，上海市在同年12月发布《关于进一步深化上（shàng）海国（guó）资改（gǎi）革促进（jìn）企（qǐ）业发展的意见》（也称“上海（hǎi）国资（zī）国企改革20条（tiáo）”），随（suí）后，各地方政府（fǔ）纷纷出台国资国企（qǐ）的改革方案，组建或改建国有资本投资公司和运营公司(简称“两（liǎng）类（lèi）公司”)。目（mù）前，地方省（shěng）级政府层面改组（zǔ）组建150多家国有资（zī）本投资运营公司，约占（zhàn）省属企业（yè）数量（liàng）的10%，此外，还有市（shì）、县级政（zhèng）府改组组建的大量的“两类公（gōng）司”。

各地“两类公司”试点过（guò）程逐渐形成了一些具有特色的模式（shì），比（bǐ）较典型的是上海（hǎi）国际（jì）集（jí）团和上（shàng）海国盛集（jí）团为代（dài）表的“双轮驱（qū）动”模式、山东（dōng）国投（tóu）和山（shān）东（dōng）其他省属企业为代表的“1+N”模（mó）式、江苏省国（guó）信（xìn）集团为代表的“混合（hé）一体化”模式。这些模（mó）式（shì）具（jù）有以下五（wǔ）个方面特（tè）点：

第一，均通过建立“国资委-平台公司-专（zhuān）业（yè）化公司”的（de）三（sān）级（jí）架构（gòu），从而发挥国资（zī）委出资人职责的作用（yòng），实现企业经营（yíng）自主权利（lì）由（yóu）国资委（wěi）向平台公司再（zài）到专业化子（zǐ）公（gōng）司的层层下放。

第二，各平台公（gōng）司和专业（yè）化子公（gōng）司都在不同程度上对以董（dǒng）事会为（wéi）核心的现代法人治理结（jié）构进行完善，部分公司已经建立起（qǐ）外（wài）部董事占（zhàn）多数的制度。

第三，推进股权多元（yuán）化（huà）和混合（hé）所有制改革，子公司层面以引（yǐn）入战略（luè）投资（zī）者、员工持股、定向增发（fā）等方式的混合所有制（zhì）改革为主，集团（平台（tái）公司）层面则大多通过股权划转或转让以及引（yǐn）入其他国有资本等（děng）方式进行股权多元化改革。

第四，通过职业经理人、市场化选聘以及契约化管理等制（zhì）度建立和完善市场化（huà）经营机制。无论是普通员（yuán）工还是企业中（zhōng）高层（céng）领（lǐng）导，均通过（guò）市场化机制来（lái）实现“能上（shàng）能下（xià）、能进能出”。

第五，加强党的领导，落实党委会在（zài）董事会、经（jīng）理层重大问（wèn）题决策的前（qián）置程序（xù），完善“三重一大”决策制度等。

然而，地方“两类公司（sī）”试点探索中的“山西模式”因其改革的相（xiàng）对彻底性和全（quán）国的唯（wéi）一性（xìng）颇（pō）受关（guān）注，山西省政（zhèng）府（fǔ）直接把所有省属企业资产2万多（duō）亿元授权（quán）山西（xī）省国有资（zī）本运营公司运营，省国资委把发（fā）展（zhǎn）战略（luè）、企业（yè）重组、资本（běn）收益、产权（股权）流转（zhuǎn）、资（zī）本运作、企业经营业绩考核等出资（zī）人（rén）管资本职（zhí）责全部转授给省国有资本运营公司（sī），赋（fù）予（yǔ）公司相对完整的（de）出（chū）资人（rén）职责。下边对（duì）“山（shān）西模（mó）式”作较为详（xiáng）细的介绍，并分析这一模式成功的经验和（hé）在全国推广需要重视的方面，从而（ér）为（wéi）我国“两类（lèi）公司”试（shì）点（diǎn）深入推进提供参考。

一、国资运（yùn）营“品”字架构

       2017年7月，山西省组建全省唯（wéi）一的（de）两类公司平（píng）台——山西省国有资本投资运营有限公司，拉开（kāi）省属国资整合（hé）、国资管理体（tǐ）制改革的序幕。2020年4月14日，山西省（shěng）人民政府（fǔ）公布《山西省人民（mín）政府关于同意山西（xī）省国有（yǒu）资本（běn）投资运（yùn）营有（yǒu）限公司更名及公司章程的批（pī）复》，山西（xī）省国有资本投（tóu）资运营有限公司更名为山西（xī）省国有资本运营有限公司(以下简称“山西国资公司”)，同时通过（guò）了新（xīn）的（de）公司章程（chéng）。山西国资公（gōng）司注册（cè）资本伍佰亿（yì）元，山（shān）西省政（zhèng）府（fǔ）以所持（chí）有关省属企业的股权出资。山西（xī）省政府决（jué）定国资运营公司的投资、担保及融资事项，严（yán）控风险（xiǎn）；省国资委将代（dài）表山西省政府履行（háng）的出资人“管资本”职权（quán）全（quán）部授予（yǔ）山西国资公司承（chéng）担（dān），仅代表（biǎo）山西省政府对山西国资（zī）公（gōng）司履行出资人监管（guǎn）职（zhí）责；山西（xī）国资公司进行国（guó）有资本运营管理（lǐ）和省政府授权开（kāi）展的其他业务，具体（tǐ）如下图一所示。山西（xī）国资公司由省国（guó）资（zī）委划入全部省属国（guó）有企业和晋商信（xìn）用增进（jìn）投（tóu）资（zī）股份（fèn）有限（xiàn）公司（sī）的国有股权组成，总资产（chǎn）超过（guò）2万亿（yì）元，汇集了全（quán）部省（shěng）属煤炭（tàn）、能源、冶金、电力、装备制造、基础设施建设（shè）、消费等（děng）多领域国有资产于一体的省属国有资本（běn）投资运营平台。

二（èr）、深化授权放权改（gǎi）革

       2020年2月，原山（shān）西省国资（zī）委党委书记、主任郭保民，携国资委三位（wèi）副（fù）主任调任山西国（guó）资公司。2020年4月山西国资公司（sī）《公司章程》中明确公司“是履（lǚ）行（háng）国有资本出资人‘管资本’职责的机构”这一（yī）核心（xīn）定位；并明确省国资委按照（zhào）“分级（jí）授权、厘清职责、品字（zì）架构”改革总体要求,将省属企业发展（zhǎn）战（zhàn）略、企业重组、资本（běn）收益、产权(股权)流转、资（zī）本运作（zuò）、薪（xīn）酬分配、企业经营业绩考（kǎo）核等出（chū）资人“管资本（běn）”职责,全部授权省国资运营（yíng）公司履（lǚ）行。2020年（nián）5月山西国资公司（sī）发布《山西省国有（yǒu）资本运（yùn）营有限公司履行（háng）出资人（rén）职责指引（yǐn）》，紧紧（jǐn）围绕（rào）国（guó）资运营公（gōng）司市场化管资（zī）本的职（zhí）责定位（wèi），聚（jù）焦国有资本（běn）“进退流转保”平台（tái）功（gōng）能，从战略规划（huá）、投资管理、资产流转（zhuǎn）、改革改组、债券发行、风控审计、业绩考核（hé）、资本收益等各个方面，分（fèn）七（qī）类33个（gè）子项，明确了国资运营公司履职事项、主要（yào）内容（róng）、工作流程（chéng），细化了公司各（gè）部门工（gōng）作职责，并对工作内容进行标准化、程序化、图表化呈现，如图二所示（shì）。这使省（shěng）属企业对国资（zī）运营公司履职事项、履职方（fāng）式、承办部门（mén）一目了（le）然，有利于合（hé）理（lǐ）安排工作进度（dù），把握时（shí）间节点（diǎn）。它还（hái）制（zhì）定、发（fā）布了《山西（xī）省国有资本运营有限公司授权放权清单（2020版）》，在战（zhàn）略规划（huá）、投资决策、资产重（chóng）组、薪酬激励（lì）等领域，向旗下（xià）的（de）省属（shǔ）企业进一步明确管理主（zhǔ）体、实（shí）施授权放权。

三、积极推进国资布局

       山西国资公（gōng）司（sī）优化国资布局上（shàng）善作（zuò）善成（chéng），压实“腾笼换（huàn）鸟”责任，用（yòng）好专（zhuān）业平台，推进“瘦身健体”；坚持公司（sī）层（céng）面（miàn）不投资、不（bú）负债、不担（dān）保（bǎo）“三不原则”，用好用活上市公司平台，聚焦主责主业上（shàng）坚定（dìng）不移；建立投资风险管理体系，充分发（fā）挥子企业作用，分类处置原国投债务；改（gǎi）进履职方（fāng）式，建（jiàn）立服务（wù）企（qǐ）业“首问负（fù）责制（zhì）、一次告（gào）知制、限时办结制、超时默认制（zhì）、责任追究制”五大机制，集中调研办公，优化审批服（fú）务（wù）。从2020年4月到9月（yuè），短（duǎn）短几个月内，山西国资公司采取更（gèng）名重组（zǔ）、整合新设、联合重（chóng）组、吸收合并、分（fèn）立设（shè）立、调整（zhěng）充（chōng）实等方式，集（jí）中实施了（le）14大板块的改革重组（zǔ），将省属（shǔ）企业数量从28家（jiā）调整至23家，煤炭企（qǐ）业从7家集（jí）团调整为1家煤企、1家（jiā）能（néng）源集团。这次国资（zī）优化布局，调整涉及资产2.6万亿元，占（zhàn）省属企业资产总额79%；调整（zhěng）的产业涵盖焦（jiāo）煤、动力煤、钢（gāng）铁（tiě）、化工、信（xìn）创、新材（cái）料、水务、物流、文旅、体育（yù）、燃气、农（nóng）业、建筑（zhù）、资管等14个领域，使山西省国有资本布局面（miàn）貌（mào）一新。国有资（zī）本在基础性领域和优势行业的（de）集（jí）聚度显著提升，“一煤（méi）独大”向（xiàng）“八（bā）柱（zhù）擎天”转变的势能加（jiā）快集聚。

四（sì）、提（tí）升国资运营水平（píng）

       山西国资公司全（quán）面履行（háng）出资（zī）人管资本职责，建立健（jiàn）全对省（shěng）属企业投资决策经（jīng）营的支持机制、止损机制和平滑（huá）机（jī）制（zhì），国有资本（běn）市场化、法治化（huà）、专业化运营水平有效提升（shēng）。发布（bù）《省属国有企（qǐ）业投资项目负面清单（2021版）》，发挥（huī）投资的牵引性、保障性作用，坚持有所为有所不为（wéi），切（qiē）实优（yōu）化增量投向，对（duì）房地产业投资、投资金（jīn）融机（jī）构、四级子企业（yè）新增（zēng）投资以（yǐ）及高负债（zhài）企业投资实施（shī）穿透式监管。推（tuī）进降本增效、减（jiǎn）员（yuán）增效、提（tí）效（xiào）增效。推进省属企业财（cái）务降本、采购降本、质量降本、技（jì）术（shù）降本、管理降（jiàng）本工作，强化全（quán）员、全（quán）要素、全过（guò）程成本管控。开展省属企业（yè）高管（guǎn）、科技人（rén）员（yuán）及员工持（chí）股和期权激励试点。开发建（jiàn）设国（guó）有资本穿透式监管平台、供应链金（jīn）融服务平台和（hé）数智化综合（hé）服务平台，实现（xiàn）对省（shěng）属企业（yè）人、财、物、产（chǎn）、供、销全流程实时动态监督（dū）。建立以债务警戒线（xiàn）为（wéi）核（hé）心的管控制度（dù），严控高负（fù）债企业非主（zhǔ）业投资（zī）、计划（huá）外投资、超计（jì）划投资（zī）以及表（biǎo）外投资。通过创效增加资（zī）本积累、扩大股权融资、市场化债转（zhuǎn）股、混改、瘦身健体、发行永续债（zhài）等方式，确（què）保完成降杠杆（gǎn）任务。紧（jǐn）紧围绕转型出雏型战略，严格（gé）“一企一策”目标（biāo）考核（hé），突出（chū）效益目（mù）标、价值创造、行（háng）业对标、补齐短板和底（dǐ）线考（kǎo）核，强化考核“指挥棒”作（zuò）用，引导企（qǐ）业找差距、补短板、强弱项，加快（kuài）高质量转型（xíng）发展（zhǎn）。2021年2月，国资运（yùn）营公司董（dǒng）事长郭保（bǎo）民与省（shěng）属（shǔ）企业负责人签订《省属（shǔ）企业负责人2021年经营业（yè）绩责任书》《省属（shǔ）企业负责人2021-2023年任（rèn）期经营业绩责任书》。确定2021年省属企（qǐ）业主要经营（yíng）目（mù）标，实现利润（rùn）330亿元，经济增加值增加90亿（yì）元（yuán），营业（yè）收入利润（rùn）率提升至2.25%，资（zī）产（chǎn）负债率降至71.6%，工业（yè）企业研发经费投入增长20%，全员劳动生（shēng）产率提高8%，成（chéng）本（běn）费用利润率达到1%，原煤吨（dūn）煤（méi）完全成（chéng）本降至290元，资产证券（quàn）化（huà）率达（dá）到20.58%，“六新”收入增长50%，法人（rén）层级压（yā）至4级，法人（rén）户数（shù）再压（yā）3.8%，亏损（sǔn）面降至（zhì）25%，亏（kuī）损额下降（jiàng）20%；“腾笼（lóng）换鸟”回笼资（zī）金100亿元。

五（wǔ）、国资运营“山（shān）西模式”的评论

      山西省通过组建省国（guó）资（zī）运营公（gōng）司（sī），并把全部（bù）的国有（yǒu）资（zī）产划（huá）入山西国资公司。这一改革过程中的（de）优势很明显：(一)是改革成本小。山西省政（zhèng）府将所有（yǒu）的省属企业直（zhí）接全部授权山西（xī）国资公司，从形（xíng）式上快速（sù）完成山西国（guó）资公（gōng）司构（gòu）建，省属的（de）各产业公司基本没有调整，这（zhè）降低改（gǎi）革过程（chéng）中的摩擦和（hé）震荡。(二)是改革授权实。授权放权一（yī）步到位，通过《山西（xī）省国有资本运营有限公司履行出资人职责指引》把“进退流转保”涉及（jí）的战略（luè）规划、投资管理（lǐ）、资产流（liú）转、改革改组、债（zhài）券（quàn）发行（háng）、风控审计、业绩考核（hé）、资（zī）本收益等各（gè）个方（fāng）面权力（lì）都（dōu）授（shòu）权给山西国资公司（sī）。省国资（zī）委主任和（hé）三名副主任到山西国资公司任职（zhí）。(三)是改革效果显（xiǎn）。短短几个月，可以完成（chéng）14大板块的改革重组，“一煤（méi）独（dú）大”向“八柱擎（qíng）天（tiān）”转变使国资（zī）布局优化。2020年实现（xiàn）省属国企活力（lì）动力持续激活，省（shěng）属企业基础管理（lǐ）、治（zhì）理体系、管控模式实（shí）现根本性变革，净回笼资金150.1亿元，盘活、止损停缓建（jiàn）项目55个、资金136亿元，刚性兑付到期（qī）债券2678亿（yì）元，实现利（lì）润198.2亿元。

但是，国资运营“山西模式（shì）”在全（quán）国推（tuī）广，还（hái）有（yǒu）以（yǐ）下需要重视（shì）的地（dì）方：

      1、要考虑本省国有企业的实际情（qíng）况（kuàng）。各省市（shì）国（guó）有企业的（de）资源配置（zhì）和产业结构之（zhī）间存在（zài）着较大（dà）的差（chà）异。如江苏省（shěng）作为全国最为发达（dá）的几个省份之一，涉及的产业领域十分广泛，其省（shěng）属企业中既有东部机场集（jí）团（tuán）、徐（xú）矿集团等以经营实业为主，也有华泰证券、再保集（jí）团等以（yǐ）金融业务为主，还有苏豪集团（tuán）、国信集（jí）团、海企（qǐ）集团等多元（yuán）化业（yè）务（wù）结构。因此，采（cǎi）用“混合一体化”方式，选择省属国（guó）企中盈利能力较强且具（jù）有江苏省属国（guó）企多（duō）元化业务（wù）特点的国信集团改建为（wéi）国有资（zī）本投资和运（yùn）营公司，可（kě）起到改革（gé）的示范效应，符合（hé）江苏省国资的资源配置情况。山东省作（zuò）为能源和资（zī）源大省，省属企业多以钢铁集团（tuán）、黄（huáng）金集团、能（néng）源集团（tuán）等传统资源和工业企业为主，实业经营和产（chǎn）业投资经验较为丰富，但在国资（zī）运营方面（miàn），山东国投的经验则明（míng）显比其他（tā）省属（shǔ）企业更为（wéi）丰富。因此，山东（dōng）省采用“1+N”模式，即改建山东国投为国资运营公司，改建鲁信集团、山东能源、山东黄金等其他省属（shǔ）企业以及组建齐（qí）鲁交发集团等为国（guó）资投资公司（sī），这符（fú）合山东省当前的国资结构。山（shān）西国企同（tóng）质（zhì）性较强，“一煤独大”，因此，授权（quán）一家国有资本运营公司进行运（yùn）营有（yǒu）一（yī）定的（de）合理性，保证了国有资本运营公司（sī）主业突出（chū），业务（wù）关（guān）联度高，易发挥专业化水（shuǐ）平。

        2、要考虑本省领导执政理念（niàn）和（hé）执政方式。山西这种一步到位、相对彻底的改革，如果没有省委（wěi）省（shěng）政府的大（dà）力（lì）支持是不可能实现的。从目（mù）前实际情（qíng）况来看，如山（shān）西省委（wěi）省政府这样（yàng）的改革（gé），并（bìng）不多见，许多省（shěng）市还在（zài）为经营性国有资产集中统一监（jiān）管协调各方。

       3、要（yào）考虑与省国资委的职责划分。山西省国资委仍然设有战略规划（huá）处（chù）、产权管（guǎn）理（lǐ）处、监督（dū）处、考核（hé）分（fèn）配处（chù）等，这（zhè）些处室按照职（zhí）能对省属国有企业管理；而国有资本运营公司获得了对省属企业的战略规划、投资管理（lǐ）、资产流转（zhuǎn）、改革（gé）改组、债券发行、风（fēng）控（kòng）审计、业绩考核、资（zī）本收益等各个方面的授权（quán），两者（zhě）之间在权力上交叉重（chóng）合较多。

       4、要考虑立法的方式进行（háng）推（tuī）进。山（shān）西省（shěng）的这次（cì）改革并没（méi）有通过法（fǎ）律法规的方式推进。2020年（nián）4月（yuè）14日（rì），山西省人民政（zhèng）府公布了《山西省人民政（zhèng）府关于（yú）同意山（shān）西省国有资本投资运（yùn）营有限公司（sī）更名及公司章程的批复》(晋政函〔2020〕40号文)，组建山（shān）西省国有资本运营公司。后来，山西国资公司发（fā）布《山西省国有资本运营有限公司履行出资人职责指引（yǐn）》和《山西省国（guó）有资（zī）本运营有限公司授权放权清单（2020版）》。山西国资公（gōng）司（sī）作为全国省（shěng）级层面第一家“全（quán）局（jú）性、战略性、唯（wéi）一（yī）性”的国有资本运营公司，直接（jiē）管理山（shān）西省全部省属企业，包（bāo）括22家省管企业（yè）和6家直管（guǎn）企业（yè），彻底实现（xiàn）了管（guǎn）资（zī）本的职权与国资监管机（jī）构的（de）分离，可谓是山（shān）西一（yī）小步，国企（qǐ）“管资本（běn）”一大步（bù）。但这些并没有（yǒu）获得山西省人大通（tōng）过相关（guān）文（wén）件（jiàn）来确认使其上（shàng）升为法规。因此，后续（xù）发展过程中，存在“不同领导不同（tóng）改革思路”的风险。