经过（guò）对京津沪渝川湘鄂陕皖粤等 10 省市的调研（yán）及（jí）与有关部门的交流，我们（men）发现，虽（suī）然大多数省市已陆续（xù）出台（tái）地（dì）方（fāng）国资国（guó）企改革方案，但由于国（guó）资国企改（gǎi）革顶层设计相关方案尚未出台，地（dì）方在深化国资国企改革（gé）的实践中（zhōng），存在怕（pà）踩红线、等（děng）待政策现象，改革进展缓（huǎn）慢。我们认为，鉴于中央与地方国有资产存在巨大差异，管理（lǐ）体制也不同，不宜搞“中央模式，地（dì）方参照”，将（jiāng）复杂问题简单化。必（bì）须更加（jiā）关注地方实际情况，理解地方的困惑（huò）、困难和期待（dài），重视发挥地（dì）方的积极性（xìng），在中央划（huá）清（qīng）红（hóng）线（xiàn）后，鼓励地方因地制宜探索国资管理新模式，将强（qiáng）调顶层设计指引作用的“拉动（dòng）式”改革和重（chóng）视地（dì）方探（tàn）索、容许（xǔ）试错的“推动式”改（gǎi）革相结合（hé），激发地方改革活力，为全国改革提供经验借鉴。

中央与地方（fāng）国有资产有较（jiào）大差（chà）异

       中央和地方国有资产（chǎn）在结（jié）构、质量、功能上有（yǒu）很大差异，地方（fāng）之间的差异也不（bú）少。

      （一）中央和（hé）地方（fāng）国有资（zī）产结构与功能不一样

      中央国（guó）有资产主（zhǔ）要分布在关系国民（mín）经济（jì）命脉和国家安全领域，包（bāo）括（kuò）能源、基础原材料、邮政通信（xìn）与交（jiāo）通运输、军工和金融等行业（yè）。地方国资较中（zhōng）央国资分（fèn）布（bù）更（gèng）为广泛，但以基础设施和公（gōng）共服（fú）务等领域为主。其（qí）中，省级国资主要分布在地方基础设施、能源资源、装（zhuāng）备、交通航运等行业（yè），市级国资主要分布在供（gòng）水、供气、供热、公共交通和公共设施等行业和领域（yù）。如四川 70%的省（shěng）属国（guó）有资产（chǎn）集（jí）中在（zài）四川（chuān）发展控股公司（sī），湖北 78%的省属国有资产（chǎn）集中在 6 家政策性投融（róng）资平台；武汉市近 80%国有资产集中在基础设施和公（gōng）共服务领域。

      中央与地（dì）方的国有（yǒu）资本经营收入的行（háng）业分布也反映了两者在结构上的不（bú）同。中央国（guó）有（yǒu）资本（běn）经营收入主要来（lái）自烟草、石油石（shí）化（huà）、电力、电信、煤炭等行业企业，而地方国有资本经营收入主要来自投资服务、机械、煤炭、电力、贸易和房地产等（děng）行业企业。

       中央和地方国有资产的功能也（yě）不一样。中央国有（yǒu）资本的（de）主要功能是保障国家安（ān）全和实现战（zhàn）略目标（biāo），控（kòng）制（zhì）关系国民经济（jì）命脉的重（chóng）要行业（yè）和关键领域、体现国有（yǒu）资（zī）本收益（yì）全（quán）民共享（xiǎng）等。而地方国有资本功能更重要的是为地方提供公共（gòng）服（fú）务以及发展重点产业促进地（dì）方经济发展（zhǎn）。

       此外，各（gè）地国有（yǒu）资产规模大（dà）小不一、相（xiàng）差（chà）较大。江苏、上海、广东、北京等地的国有资产总额均超过 3 万亿元，而西藏、青海、宁夏（xià）等省（shěng）区的国有资（zī）产（chǎn）总额不到 4 千（qiān）亿（yì）元。

      （二）中央和地方国有资（zī）产质量不一（yī）样

       中（zhōng）央和地方国有（yǒu）资产（chǎn）不仅在规模和结构上（shàng）差异较（jiào）大，两者质量上也有很大差异。地方国有资产质量更低（dī）、经营效率更差、困难（nán）更多。

 根据 2013 年全国财政（zhèng）预算（suàn）草案报告，2013 年地方国资预算编制和提交人大审议的范围（wéi）继（jì）续扩大，但（dàn）国资预算收入增（zēng）速（sù）大幅降低，显示地方国资（zī）预期经营收益（yì）并（bìng）不乐观。根（gēn）据财政部《2013年国有企业财务决算（suàn）报告》统（tǒng）计数据，地方（fāng）国有（yǒu）资产共计 55．5万亿元，略高于中央的 48．6 万亿元；地方国（guó）企（qǐ）所（suǒ）有者权益（yì）（20．4万亿元）也高于（yú）中央（16．6 万亿元）。但中央国（guó）企创造的净利（lì）润为 1．2 万亿元（yuán），约为地方净利润的 2 倍。这说明地（dì）方国企在收（shōu）益水平和盈利（lì）能力（lì）上远不（bú）如（rú）中央国（guó）企。此外，中央总资产周转与净资产（chǎn）周转均优于地方，说明中央国有（yǒu）资本（běn）经营效率更高；中央国有资产收益率（lǜ）超过地方 2 倍，说明中央国有资（zī）产利用率较地方高出许多，较地方资（zī）产利用情况要好。

 中央国有资本收入中利润收入（rù）高（gāo）达 98%，地方则仅（jǐn）为 38%；地方国有资本收入中股利（lì）股（gǔ）息（xī）（19%）、产权转让（19%）等（děng）非经常性损益所占（zhàn）比重与经营性收入接近。这说明（míng）地（dì）方国有资本的保值增值率及资产回报较中央（yāng）国（guó）有（yǒu）资本要低。

      而地方之间国有企业（yè）资产质量也不尽相同，各地国有企（qǐ）业在（zài）收（shōu）益水平、盈利（lì）能力上存（cún）在明（míng）显差异。京津沪川渝湘鄂陕粤琼（qióng）青新（xīn）等12省市国有（yǒu）企业销售利润率平均为6．51%，标准差为2．19，波动较（jiào）大（dà）；12 省市国有企业净资产收益率平（píng）均为 4．63%，标准（zhǔn）差为 1．68，地方性差异同样不小。差异背后折射出各地国资在（zài）行（háng）业结构和资（zī）源禀赋（fù）等方面存（cún）有差异。

      （三）中央和（hé）地方国有资产管理体制不同

       中央国有资（zī）产按企业归口管理部门分（fèn）四（sì）大类：国资委履（lǚ）行113 家中央工商类企（qǐ）业出资人代表（biǎo）职责；中央（yāng）汇金投资有限责任公司履行 18 家大型金融企业出资（zī）人代表职责；财政（zhèng）部监管（guǎn）中国（guó）铁（tiě）路总公司、中国邮政集团公司、中国烟（yān）草总公司、中国出版集团公司和中（zhōng）国对外文（wén）化（huà）集（jí）团公（gōng）司；此外，94 个中央部门还拥有9988 户国有企业。整（zhěng）体（tǐ）而言，中央（yāng）国有资本的管理权力主要集中在主管（guǎn）部门，中央政府在调整国有资本布局上的协调较少。而地方（fāng）国（guó）资管理机（jī）构独立性相对要小，受地方政府影响较（jiào）大；地（dì）方（fāng）政府在（zài）主（zhǔ）动调整国有（yǒu）资（zī）本布局上比较积（jī）极、协（xié）调较多，如将国有（yǒu）资产大量注入地方融资（zī）平台用于地方基础设施建设（shè）、服务民生；或设立政策（cè）性基（jī）金引导资本投向发展（zhǎn）地方重点行（háng）业等，如湖南（nán）设立文化旅游（yóu）产业引导基金、四川成立产业投资基金（jīn）等。

       此外（wài），由于各地（dì）市（shì）场经济（jì）发（fā）展（zhǎn）程度不同，国有资（zī）本（běn）规模、结（jié）构与分布不同，国有企业类型及政（zhèng）府管理（lǐ）特点不同（tóng），地方（fāng）与中央以及地方（fāng）与地方之间（jiān）在国有资产管理体制模式方（fāng）面均存在差异。在（zài）大多数省市逐步实行（háng）国有资本统一监管的同（tóng）时，也（yě）存在一些差（chà）异化做法，如上海市国（guó）资（zī）委对（duì）履行出资（zī）人职责（zé）的国（guó）有资本采取“直接监管为主、委托监管为辅（fǔ）”的方式（shì）；湖南采取了分散监管模式，由国资委（wěi）、财政厅、经（jīng）信委（wěi）和各厅局分别履行不同性质国有资本出资人（rén）职责；成都由金融办履行金融国资出资人职责等。这也（yě）体现了地（dì）方从实际出发，探索（suǒ）各具特色（sè）的地方国资管（guǎn）理模式（shì）。

（四）中央（yāng）和地方国有资产管理体制改革任务不同

       中央和地方国有资产在规模、结构、质量、功能（néng）和定位上不同，且管理体（tǐ）制（zhì）存在（zài）较大（dà）差异，中央与地方（fāng）国有资产管理体（tǐ）制改革任务也存（cún）在（zài）较多不同。

       中央经营性（xìng）国有资本主（zhǔ）要是简政放权（quán）、增强活力（lì），在更好（hǎo）体现收益全（quán）民共享和（hé）参与国际竞（jìng）争等方面发挥作（zuò）用；中央政策（cè）性国有资本主要（yào）是提（tí）升经营效率、增强（qiáng）盈利性（xìng），减少由国（guó）家补贴的（de）非必要亏损，发（fā）挥在执（zhí）行国（guó）家政（zhèng）策、实现（xiàn）政府（fǔ）意图等方面的作用。地方国有资（zī）本主（zhǔ）要集中于（yú）公（gōng）共（gòng）服务领域，更加侧重于（yú）地方投融资平台的（de）改革与转型（xíng）及提升（shēng）公共服务效率；占少（shǎo）量比重的经营性国有资本需（xū）要进行管理体（tǐ）制和经营机制等方面的改革。

       地方（fāng）做了大量探索，存在很多（duō）困惑，普遍在等待和观望基于对 10 省市的调研，结合对更多省市（shì）已出台的国企改革方案（àn）的分析，我们发（fā）现，各地在深化（huà）国（guó）有企业改革的指导思想上均与中央（yāng）保持高度（dù）一致，基本上均以十（shí）八届三中全会决定为指导，在（zài）完善国（guó）资管理体制、发展混（hún）合所（suǒ）有制经济、完善现代企业制度、国企功（gōng）能界定与分类（lèi）等方面展开（kāi）。如多地（dì）均提出提高国（guó）有资（zī）产证券化率，均给出明确的比例指（zhǐ）标，均（jun1）提出要解决国有企业（yè）历史遗（yí）留（liú）问题（tí）这一（yī）普遍（biàn）性问题。此外，多地均提（tí）出将国有资本集中到关键（jiàn）领（lǐng）域（yù），虽然各地（dì）对关键领（lǐng）域定义各有差别，但北京、上海（hǎi）、江西、甘肃、江苏、重庆、四川（chuān）、青海等省市均将国有（yǒu）资本集中在关（guān）键领域的（de）目标设定在“80%”上。此外，虽然还缺乏统一和明确的分类标准，但各地都强调国有（yǒu）企业分类分层管理。但更多的是，鉴于中央和地方、地方和地方之（zhī）间在国有资（zī）本结构、功能分（fèn）布等方面有显著差（chà）异，地方改革在自行理解和探索一些（xiē）原则和方向时，难免（miǎn）会困惑，只能观望等待（dài）。一些（xiē）代表性问（wèn）题如下：

1．国有（yǒu）资产监管机（jī）构如（rú）何（hé）转换职能问题。完善国资（zī）管理体（tǐ）制的（de）关键任务是国资监管（guǎn）机构转（zhuǎn）换（huàn）职（zhí）能，从行政化管理（lǐ）方式转向以市场化（huà）管（guǎn）理（lǐ）方式为主。但如何实（shí）现国资监管机构的职能转换，各地（dì）认识（shí）不一、差异较大。有的地方提（tí）出要继续加强（qiáng）国资委工作和职能（néng）；而有（yǒu）的地方，如上海国资委则计划简政放权，将部分权力归还企业（yè）。

2．各地均提（tí）出组建国有（yǒu）资（zī）本投资运营公（gōng）司，但（dàn）普遍（biàn）缺乏（fá）系统性设（shè）计。症结（jié）在于国资管理体制架构（gòu）设计（jì）不明确，地方（fāng）对如何明确（què）国资委（wěi）在新（xīn）的国（guó）资管理体（tǐ）制中（zhōng）的地位及其与国有资本投资运营公（gōng）司的关系，存在（zài）一定（dìng）的畏难和（hé）观望情（qíng）绪。

3．由于很（hěn）大比例的地方国有资（zī）产沉淀在地方投融资平台，地（dì）方投（tóu）融（róng）资平台管理体制改革应是地方（fāng）国资（zī）国企改革的重（chóng）点任务；但（dàn）中央国资国企改革（gé）基（jī）本没（méi）有这方面的问（wèn）题（tí）和任务。这使得（dé）地方（fāng）在此领域难以参（cān）照中央（yāng）国资国企改革（gé）方案（àn）。

4．将竞争性国有企业发展成为混合所（suǒ）有制企（qǐ）业（yè）是地方改革的主流（liú）思路。但是对能否混合、如何混合及非国有资本能否控股等关键（jiàn）问题，普遍缺（quē）乏答（dá）案或标（biāo）准。实际上，由于地（dì）方国（guó）资大多集中于基础设（shè）施（shī）和公共服务领域（yù），承（chéng）担许多非市（shì）场化经营的政（zhèng）府（fǔ）责任和社会责（zé）任，很难吸引以盈利为主要目标的私人资本。此外，各地均鼓励混合（hé）所（suǒ）有制企业（yè）员工持股，但是难（nán）以明确员工持股中的“员工”范围（wéi）界定、持股比例（lì）及（jí）方式（shì）。如（rú）何既实施有效（xiào）激励（lì）、保障员（yuán）工权益又保证（zhèng）国有资（zī）产不流失（shī）？普遍缺乏有效方法。

鼓励地方因地制（zhì）宜探（tàn）索（suǒ）国（guó）资管理模式

       由（yóu）于中（zhōng）央国有资产主要是经营（yíng）性的，而地方国有（yǒu）资产更多是公益（yì）性（xìng）的，基本属性的差异要求（qiú）两（liǎng）者采取（qǔ）不（bú）同管（guǎn）理体（tǐ）制和（hé）管理模式。因此（cǐ），既不应搞“中央（yāng）国（guó）资改革方案（àn），地方（fāng）参照执行”，更无（wú）必要要求地方坐等中央方（fāng）案（àn）。我们建（jiàn）议在不触犯红线（xiàn）的前提下（xià），要鼓励地（dì）方因地（dì）制宜、先行先试，探索国资管理新模式。这既（jì）可尽早释（shì）放改（gǎi）革红（hóng）利，还（hái）可为丰富、完善中央的顶层设（shè）计提供实践案例和探索经验。特别是（shì）在中（zhōng）央没有或者难以明确统一标准和指引（yǐn）的领域，允许（xǔ）地方（fāng）先行先试、鼓励探索。全面深（shēn）化改革不可能（néng）一蹴而就，需要加强中央和地方的互（hù）动，形成“探索—调整—定（dìng）向—前进”的闭环（huán）系统，地方依据（jù）中央精神“摸石头过河”，获（huò）取经验教训，反馈（kuì）推动中央总结经验并优化顶层设计的具体方案，再进一步（bù）推（tuī）动地方深入改革（gé）、持续改进。

      （一）中央要（yào）明（míng）确（què）划清红（hóng）线

       在新一轮深（shēn）化国有企业改革中，不出（chū）现（xiàn）国有资产（chǎn）流（liú）失是底线（xiàn），严（yán）禁（jìn）国有企业内部分肥、暗箱操作和搞利益（yì）输送（sòng）是（shì）基本要（yào）求。应设置改革红线以防范出现上述（shù）问题。如明确“实现国有资产的真实市场价值是国有企（qǐ）业混合所有制（zhì）改（gǎi）革的基本目标（biāo）”，要求按照公（gōng）开（kāi）、公（gōng）正、公平、透明原（yuán）则，利（lì）用开放式的市场化竞（jìng）争机制（zhì），严格按照国（guó）家国有资产定价、评估和交易的细则（zé）和程序操作，保证（zhèng）充分、完整（zhěng）、全面、及时的信息披露（lù），明确违规操作（zuò）的（de）处罚规则等。应要（yào）求国资监管机（jī）构对此加强过程（chéng）控制和事中监督。因为（wéi）如果过分依赖事后（hòu）惩（chéng）处（chù），一（yī）方面可能已经造成不必要的损（sǔn）失，另一方面（miàn）可能对模糊地带如处理（lǐ）不（bú）当或（huò）者当年（nián）的“摸石头”行为导（dǎo）致事（shì）后（hòu）的违（wéi）法认定等，会极大影响改（gǎi）革积极（jí）性。

       其次，中（zhōng）央需（xū）要明确不允许改（gǎi）革倒退。如明确（què）国资监管机构应加（jiā）快（kuài）职能转变，从“管企业（yè）”转（zhuǎn）向“管资本”、从偏重于（yú）行政（zhèng）化管理方式转向以市场（chǎng）化管理方式为主；再（zài）如，不允许在解决国（guó）有企业员工（gōng）身份等历史遗留问题时出现（xiàn）回（huí）潮，停止（zhǐ）国有企业员工身份置换“买而（ér）不断”的做法，否则既不（bú）堪重负（fù），也不符合（hé）改革方向。

     （二（èr））要建（jiàn）立、完善改革容错纠（jiū）错机制

       在全面（miàn）深（shēn）化改革（gé）的进程中，顶层（céng）设计需（xū）要明确（què）边（biān）界，既（jì）要确保国资安全（quán），也要（yào）激发（fā）改革动力，帮助改革（gé）者克服畏难情（qíng）绪。因此，中央在划清红线的同（tóng）时（shí），还应进（jìn）一步（bù）建立（lì）、完善容错纠错机制，用容错机（jī）制（zhì）鼓励改革，用纠错机制降低（dī）试错成（chéng）本（běn）。如明（míng）确要求各地制（zhì）定清晰（xī）可行的国资国企改革（gé）试点程序，通过评（píng）估后予以公布。对试（shì）点结果及时进行评估，总（zǒng）结经验教训，不断完善相（xiàng）关（guān）制度。凡（fán）是符合（hé）程序的改革实（shí）践（jiàn）即使出现（xiàn）问题，建议给予免责（zé）。以鼓（gǔ）励改革（gé）积极性、保护改革者，使改革者勇（yǒng）于担当、敢于尝试、不惮（dàn）于承担（dān）风险，减（jiǎn）少出（chū）现因（yīn）畏惧风（fēng）险（xiǎn）而裹足不前（qián）的现象。

      （三）鼓励地（dì）方在国有资（zī）本管理体（tǐ）制（zhì）上因（yīn）地制宜（yí）开展创新

       考虑到各地经济（jì）发展的（de）不平衡，各地国有企业（yè）发展的主要矛盾不同，中央在划清红线和（hé）建立容错纠（jiū）错机（jī）制后，可（kě）以放手（shǒu）鼓励地方在国有资本（běn）管理体（tǐ）制改革上因地制（zhì）宜开展（zhǎn）创（chuàng）新（xīn）。

如可以（yǐ）允许（xǔ）地方的（de）国（guó）有资本（běn）管理体系设计和（hé）管理模式相（xiàng）对（duì）灵活，可以根据本地区国有（yǒu）企（qǐ）业的数量及国有资产的规模、结（jié）构、行业分布统筹考虑，不一（yī）定完全照搬中央模式。

       其次，要允许各地根据发展（zhǎn）需（xū）要，确定各自工作重点。如中央层面的改革重点可能是国资委的职（zhí）能转变和（hé）国有资（zī）本投资运营公司的试点，而地方层面（miàn）的改革重点可能是地方（fāng）投融（róng）资平台管理体制的改革。在（zài）地方（fāng）层面，东部地区国有（yǒu）企（qǐ）业的（de）市场化（huà）程度比较高，发（fā）展（zhǎn）混合所有制经济（jì）的（de）条件更充分；而东北老工业（yè）基地，解决国有企业历（lì）史遗留问题可能是当（dāng）前（qián）一（yī）段时期（qī）的（de）工（gōng）作重点。

        最后，要避免地方互相照搬照抄国（guó）有企业改革方（fāng）案，要强调改革实效和时效。各地应根据地方（fāng）实际（jì）情况和经济社（shè）会发展阶段（duàn），因地制宜、有的放矢制订改革（gé）方案和（hé）实施（shī）细则；鼓励地方在深化（huà）国有企业（yè）改革中，针对真实问题、解决实际问题，促进地方（fāng）国有经济发展。