一、引言

公共（gòng）景区,在本文中（zhōng）特指公共资源依托型景区,是指经政府（fǔ）审定命名并划定明确范围,以国有资源为主（zhǔ）的,具有观赏、文（wén）化或者科学价值,自然（rán）、人文景观比较集中,环境（jìng）优美,具（jù）有一定旅游条件（jiàn）,供人们游（yóu）览（lǎn）、休（xiū）闲或进行科学、文化活动的（de）地域。这（zhè）些公共景区不仅（jǐn）是我国（guó）稀缺的、垄断的自然文化遗产资源,也是（shì）我国旅游业（yè）发展的主要吸引物与主力军（jun1）。

二（èr）、我国公共景区政府规制历程（chéng）及（jí）其阶段（duàn）特点

新中国成立以来,我（wǒ）国旅（lǚ）游（yóu）景区行业发展大致经（jīng）历了4个阶段,即萌芽发展阶段（1978年前处（chù）于低速发展（zhǎn）阶段（duàn））、起步发展阶段（改革开（kāi）发后（hòu）进（jìn）入粗放经营阶段）、成长发展阶段（20世纪80年（nián）代（dài）末步入规范经营阶段）和快速发展阶段（duàn）（20世（shì）纪90年代以来走入体验经济阶段）。而（ér）与之相（xiàng）对应的,公共景区政府规划（huá）也经历了以下3个（gè）阶段（duàn）：

（一（yī））公共（gòng）景区规制停滞阶段

即新（xīn）中国成立后至1979年,景区发（fā）展（zhǎn）一（yī）直（zhí）处（chù）于停滞阶段,此（cǐ）时正值（zhí）国（guó）家建设的（de）最艰难年（nián）代,众多自然文化资源遭（zāo）受到严（yán）重破坏,景区发展处于放任自流（liú）状态,旅游只是众多（duō）事业中的很小一部分。

（二）公共景（jǐng）区加（jiā）强规（guī）制阶段

即（jí）改革开放后（hòu）到20世（shì）纪90年代（dài）中期,从1982年国务院审定公布第一（yī）批国（guó）家级风景名胜（shèng）区、开始兴办森林公（gōng）园以（yǐ）来,国家出台（tái）了（le）对（duì）公共景区（qū）的众多管（guǎn）理（lǐ）措施（shī）,包括1985年颁布了《风景名胜区管理暂行条例》,同年参加《保护世界（jiè）文化和自然遗产国际（jì）公约》,1993年出台了（le）《森林公园管理办（bàn）法》,1994年颁布了（le）《自（zì）然（rán）保护区管理（lǐ）条例》等,极大地（dì）促进了我国日益濒危的自然、文化遗产资源的保护,同时（shí）也为“以（yǐ）经（jīng）济建设（shè）为中心”的旅游经济事业“保驾（jià）护航”。

（三）公共（gòng）景（jǐng）区放松（sōng）规制阶段

即20世（shì）纪90年代后期至今,随着（zhe）我国经济改革的不断（duàn）深入,以（yǐ）及地方发展旅游经济的意识不断增强,公共（gòng）景（jǐng）区也在转变原先的事业管理（lǐ）体制,积极（jí）促进（jìn）所有权与经（jīng）营权分离,出让经营权,实行（háng）企业化经营（yíng）,这起始于1997年民间资本参与（yǔ）风景名（míng）胜资源的（de）开（kāi）发（fā）与经营,当年湖南省分别以委托（tuō）经营（yíng）和（hé）租赁经营方式出让张家界（jiè）黄龙洞和宝峰湖的开发经（jīng）营（yíng）权,已开（kāi）发的风景名胜区也通过旅（lǚ）游企（qǐ）业的改制进行了景（jǐng）区经（jīng）营权的转让；2000年,出现（xiàn）了全国首（shǒu）例风景名胜资源旅游经营企（qǐ）业改制（zhì）实现经（jīng）营权（quán）转让的案例,浙（zhè）江（jiāng）富春旅游股份有限公司将49∙6％的国有股（gǔ）权整体转让给浙江金都实业有限责任公司,桐庐一（yī）半山水景区的（de）旅游经（jīng）营权交给了（le）民（mín）间（jiān）资本；2001年2月,四川省（shěng）旅游局宣布出让九寨沟森林公园等10大著名（míng）旅游景区及100多个景点的（de）经营（yíng）权；截至2002年（nián）,全国（guó）至少有19个省（shěng）、自（zì）治区、直辖（xiá）市（shì）,300多个大小不（bú）一的景点加入了出让经营权的行列；2001年国务院在《关于进一步（bù）加快旅游业发展的（de）通知》中明确提出,要鼓励多种经（jīng）济成（chéng）分参与旅游（yóu）业发展（zhǎn）,有计（jì）划、有步（bù）骤地吸引外资（zī）和港澳（ào）台资参与开发旅游资源；根据我国加入 WTO的承（chéng）诺,到2003年,外商可（kě）以在我国投资景区,旅游景区（点）可以对外资（zī）实（shí）行转（zhuǎn）让经营、出租经（jīng）营（yíng）、委托经营（yíng）等新模（mó）式。

三、我国公（gōng）共景区放松规制后存在的主要问题（tí）

在放松规制的过程中,公共（gòng）景区虽然（rán）得到（dào）了（le）长足（zú）发展,但其保护与开发、公（gōng）平（píng）与效率的矛（máo）盾也在不断（duàn）拉大,出（chū）现了以下（xià）因（yīn）果渐进的6大问（wèn）题。

（一）公（gōng）共景区条块管理严重,所有权虚化

长期以来,我国对公共资源,特（tè）别是（shì）自然文化遗产资源的管（guǎn）理,一直没有进（jìn）行明（míng）确（què）的制度（dù）安排,在（zài）两种经济体制的混合和过渡中,名（míng）义上,国家自然文化遗产资源产权（quán）属全民所有（yǒu）；而（ér）实（shí）际上,公共景区资源管辖分属在建设、文物（wù）、林（lín）业（yè）、地质、海（hǎi）洋、环保、水利和宗教等不（bú）同部门管（guǎn）理（lǐ）,条块分（fèn）割（gē）、多头管理现象严重,再加上（shàng）行政事（shì）业性（xìng）管理,导（dǎo）致景（jǐng）区产权主体并不明确（què）,国家缺少一个专门的（de）、稳定的、权威机构代表国家行使（shǐ）所有权职能,造成所（suǒ）有者的（de）事实缺位和虚（xū）化；在2006年最新出台的《风景名胜区管理条（tiáo）例（lì）》中,按（àn）第四、第五条规定,国家建设主管（guǎn）部门负（fù）责全（quán）国风景名胜区的监督（dū）管理工作,而由（yóu）当地县级以上地方人民政府设置景区管（guǎn）理机（jī）构负责景区的保护、利用和统一管理工（gōng）作；名义上,行政（zhèng）法规赋予国家（jiā）风景名胜区管理机构统一管理的（de）最高权（quán）力,实际上,对管（guǎn）理工作最根本的管理机构负（fù）责人的任免、监督以（yǐ）及管理（lǐ）经费来源、使用、监督等问题行政法规均未涉及,并且景区所有者与（yǔ）管理者主体仍未统一。

（二）公（gōng）共景区管理体制（zhì）紊乱（luàn）,行业指导与行政管理（lǐ）难以统一

公（gōng）共景区管理体制经历了几上几下的（de）变化（huà）,目前主要实（shí）行综合管（guǎn）理（lǐ）和分部门（mén）管理相（xiàng）结合的管理（lǐ）体（tǐ）制,但由（yóu）于当前法（fǎ）律法（fǎ）规（guī）的含混（hún）或缺位（wèi）,以及行政职能归地方政府（fǔ）行使,行业部门只负有行业管理与技术指导职能（néng）,导致（zhì）景区管理职能下放（fàng）到地方政府,造成国家（jiā）对于景区的管理工作（zuò）仅（jǐn）仅（jǐn）具有“指导”意义,相对于地方政府的（de）行政管理 （主（zhǔ）要通过景区领导人（rén）的任（rèn）命（mìng）权）显得十分软弱,以至于相当多的（de）景（jǐng）区（qū）管理

工（gōng）作首先要服从于地方政府拉动地（dì）方经济（jì）的 “大局”,而不（bú）是以保护好国（guó）家的自然文化（huà）遗产资源为首要任务（wù）。同时（shí）,在法规缺（quē）位（wèi）情况下,因为（wéi）缺乏（fá）国（guó）家层面的综合、统一管理,分散的管理模（mó）式势必（bì）会（huì）造成管理目（mù）标、绩效考核标准、社会公平原则等诸（zhū）多（duō）的不一（yī）致；结果只能造成对珍贵的（de）自然文化遗（yí）产资源,以低标准低水（shuǐ）平的维（wéi）护替代高（gāo）水平的科学（xué）有效的资源（yuán）保护；以经济性（xìng）开发特别是野蛮密集式旅游开发冲击资源保护和资源合理（lǐ）利用。

（三）公共（gòng）景区管理目标与经营（yíng）任（rèn）务交叉（chā）,景（jǐng）区融资渠道狭窄

长期以来,公共景区（qū）建（jiàn）设和管理经（jīng）费主要依靠（kào）各级行政主管部门的部门经（jīng）费划拨（bō）以及（jí）地区政府的财（cái）政拨款（kuǎn）,如国家主管部门和（hé）地方政府对自然保（bǎo）护区的投资一般仅（jǐn）限于基建、人头（tóu）事业费和专（zhuān）项补（bǔ）助,社会投资和国（guó）外捐助还很（hěn）少；一般来（lái）说经费有限,投（tóu）入缺口很大,造（zào）成了重保护无资金、重资源（yuán）无效益的尴尬局（jú）面（miàn）；管理体制与财政约（yuē）束是导致公共景区机构的（de）管理目标与经营任务（wù）交叉的最重要原因,这种（zhǒng）交叉问题促（cù）使了一些公共景区走（zǒu）上市场找出路,管理机（jī）构由（yóu）事（shì）业单位转向企业化经营（yíng）,直至股票上市；这种（zhǒng）貌似国家风景名胜区管理体（tǐ）制创新（xīn）的事物,实为将国家珍稀自（zì）然文化（huà）遗产资源市场（chǎng）化,使我国薄弱的自然文化遗产管理工作雪上（shàng）加霜。

（四）公共景区代理关系扭曲,集团利益现象严重

一（yī）些公共景（jǐng）区管（guǎn）理机构（gòu）设置比（bǐ）较混乱（luàn）,政企不分、权责不清,将本属于全（quán）社（shè）会的公共（gòng）资源（yuán）变成了某个利益集团的“私家园林（lín）”和“摇钱树”,各部门集团在（zài）景区“割地开店”、管理（lǐ）经营两不误,从而扭曲了景区正常的委托—代理关系,导致了（le）产权模糊和激励失效,严（yán）重损（sǔn）害（hài）了公共（gòng）利（lì）益（yì）,造成了“重开发轻（qīng）保护”下的资（zī）源（yuán）过（guò）度开（kāi）发和破（pò）坏。特别是随着景（jǐng）区经营权的（de）放开,外部利（lì）益集（jí）团看好自然文化遗产资源的资源（yuán）资产特性以及收益大风险小甚至无风险性,纷纷向（xiàng）自（zì）然文（wén）化（huà）遗产（chǎn）资源伸手,出（chū）现了（le）众多的寻租、低价贱卖等（děng）现象；而有些人简单（dān）地把体制改革与放权和市场（chǎng）化等同。殊不知,在国（guó）家自然文化遗产资源管理体制上,放权（quán）和市场化已经走得（dé）比老牌资本主义国家还要远了,不仅未合理实现公共利益诉求,而（ér）且还导致我国自然文化遗产资（zī）源成为某些利益集团的“赚钱工具”,严重干（gàn）扰了这些公共资源的（de）保护（hù）工（gōng）作。

（五）公共（gòng）景区经济功能无限扩大,价格设置（zhì）不合理

目前,一些（xiē）公（gōng）共景区正在被急功近（jìn）利者变成“旅游经（jīng）济开发区”,这种错（cuò）位开发（fā）使“积（jī）极开发”替代了“合理利用”,形成了重开（kāi）发轻保护（hù）、重（chóng）经（jīng）济轻资源等不良观念,乃至出（chū）现了景区城市化、商业化（huà）和人工化的不（bú）良趋（qū）势此（cǐ）外。一些公共景区将门票作（zuò）为最大（dà）的经济（jì）收入,以至于许（xǔ）多公共景（jǐng）区的（de）门票“涨声（shēng）”一片,而相应的（de）门票收（shōu）入分配并不合理,景区维护费和资源补偿费来（lái）源仍旧困难（nán）,公共景区门票没有体现它（tā）的（de）本（běn）来（lái）功能。

（六）公共景（jǐng）区企业表现出程度不同的垄断经（jīng）营特征

比如黄山旅游股份（fèn）公（gōng）司将“景区内所有优良企业的经营性资（zī）产归股（gǔ）份（fèn）公司所有”,并在黄（huáng）山核心区（qū） “精华（huá）景区内,享有优先开发权和（hé）垄断经营权”,将（jiāng）黄山公共（gòng）资源纳（nà）入企业的垄断经营中（zhōng）；其实,当（dāng）地政府在推动风景区管（guǎn）理机构企业化经营、景区上市（shì）过程中,对（duì）风景区经营服（fú）务的（de）垄（lǒng）断（duàn）实际（jì）上是一种“行（háng）政（zhèng）垄断（duàn）”；虽然（rán）要（yào）求（qiú）景（jǐng）区内旅游（yóu）经营性设施的建设和（hé）经营必须服（fú）从（cóng）保护的目标,但这决不（bú）影响着（zhe）这些握有硬性（xìng）捆绑经营项目的企业享有垄断经营的特（tè）权。特（tè）别是在景区管理（lǐ）机构与景区企业的自我代理（lǐ）、垄断经营、自我监管中,容易促使景（jǐng）区管理机构（gòu）工作重点集中于吸（xī）引游（yóu）客、提高门票收（shōu）入,即经营性项目上,出现了景区（qū）“人满为患”现（xiàn）象；同时,为了拉动（dòng）游（yóu）客（kè）量,各地政府和（hé）各景区不惜投巨资在公共景（jǐng）区核心（xīn）区内（nèi）修（xiū）建大型索（suǒ）道、宾馆和娱乐场（chǎng）所以应付假日里超载的游客量,出现了区内“屋满为（wéi）患”现象。

四、我国公共景区未来政府规制的（de）若干建议

针（zhēn）对上述问题,我国公共景区（qū）在未来政府规制必须（xū）在强调保（bǎo）护与开发动态（tài）平衡、公平与效率双向兼（jiān）顾的前（qián）提（tí）下（xià）,研（yán）究“市场失（shī）灵”和“规（guī）制（zhì）失效（xiào）”下公共景区政（zhèng）府规（guī）制优（yōu）化的途径,从而进入了再规（guī）制与放（fàng）松规制并存阶段（duàn）,以（yǐ）期更好地实现保护作为人类遗产的资源和满（mǎn）足人们的旅游休闲需求（qiú）的双（shuāng）向（xiàng）功能,平衡公（gōng）共（gòng）景区各相关利益（yì）集团（tuán）的权益要求,提高公共景（jǐng）区整体福利。

（一）在肯定公共（gòng）景区所有权与经营权分离（lí）的基础上,完（wán）善以（yǐ）经（jīng）营（yíng）权转（zhuǎn）让为（wéi）核心的公共景区（qū）产权流（liú）转（运行）制（zhì）度

在（zài）强调（diào）“市场在资源配置中的基（jī）础（chǔ）性作用”的同时,发（fā）挥制度在解决公（gōng）共领（lǐng）域“市场失灵”、有效供给、公（gōng）平发展等方面的关键性作用,从而为各类公共景区如何（hé）推进资源向产品（pǐn）、资源向资本的合理（lǐ）转化,资（zī）源权益进入产品市场和（hé）资本市场（chǎng）实现高效益（yì）运作提供制度（dù）保障；同（tóng）时通过合理（lǐ）地评估公共旅游资产的现存价值和（hé）未（wèi）来（lái）增值（zhí）,构建公平、有效的（de）公共景区产权变更、流转与交易等运行机制,确保国（guó）有旅游资（zī）产的保（bǎo）值与增值任务（wù）,促进景区各利益相关主（zhǔ）体的权责（zé）利分（fèn）配,实（shí）现景区保护公共资源和承担社会公益的功能,达（dá）到可持续发展（zhǎn）的（de）目的。

（二）结合景区政企制度设置,根据产权（quán）有（yǒu）效运行要求（qiú）,进一步完善公共（gòng）景区（qū）委（wěi）托代理契约关（guān）系

构（gòu）筑合理有效的（de）景区（qū）企业代理机（jī）制,完善景区（qū）委托管理契约制度,从而理顺景区管理（lǐ）机构（gòu）与景区（qū）企（qǐ）业的关（guān）系,通过相关制度设计来保障企业能（néng）够在景区竞争（zhēng）性业务领域实现市场（chǎng）化、企业化（huà）和专（zhuān）业（yè）化中发挥主（zhǔ）体作用；从而建立起适（shì）应（yīng）不（bú）同类型公共景（jǐng）区的管（guǎn）理体（tǐ）制,以整合公共景区多元化目标与功能,协调各相（xiàng）关利益主（zhǔ）体的（de）利益诉求,以确保实（shí）现“强调公平（píng）兼顾效（xiào）率、严（yán）格保护积极（jí）开发”的双重（chóng）要求（qiú）,避免引发（fā）公地悲剧、拥挤（jǐ）、利益冲突等问题（tí）,提高（gāo）资（zī）源配置效率,促进利益平衡与（yǔ）增（zēng）加整体（tǐ）福利。

（三）设计和（hé）实施（shī）体现公平、公益性,追求高（gāo）效（xiào）率的政（zhèng）府（fǔ）干预方式,达（dá）到“科学”、“和谐”发展公共景（jǐng）区事（shì）业（yè）的目标（biāo）

公（gōng）共（gòng）景区承担着社会公益事业和市场经（jīng）济企业的“双头重（chóng）任（rèn）”,存在保护（hù）与（yǔ）开发、公平与效率的矛盾,政（zhèng）府干（gàn）预（yù）一向占据主导地位,但原有体制下的（de）政府干预只会造成（chéng）低效（xiào）率,旧的管制体系反而成为有（yǒu）效治理的障碍（ài）,必须探索从公（gōng）共利益（yì）范式到利益集团（tuán）范式（shì）下（xià）的激励性（xìng）规制体系（xì）,在新的管理体制（zhì）下,寻（xún）找和尝试新的政府干预手段,以提高（gāo）政府规制效果。

综上所述,我国公共景（jǐng）区政府规制经历了停滞阶段、规制（zhì）阶段和放松规制阶段,将进入再规制与放松规制并存阶段,通过（guò）产权规制、税（shuì）费（fèi）规制、价格规（guī）制（zhì）、特许（xǔ）经营权规制和进入退出规制等众多途径和方法,以促进我国公共景区科学、和谐（xié）发展（zhǎn）。