近（jìn）年来，为顺应新时期（qī）国（guó）资（zī）国企（qǐ）改革发展需求，中央先后出台（tái） “1 + N”系列改革文件，对（duì）国有资（zī）产优（yōu）化布（bù）局和结（jié）构调整、国有资产监（jiān）管（guǎn）方式优化、国有资产监管职能转（zhuǎn）变等（děng）国资国（guó）企改（gǎi）革重大事项做出（chū）战略（luè）性（xìng）部署，为全面建设社（shè）会主义现代化国家新征程（chéng）中国资国企改革（gé）指明了（le）前进方向、提供（gòng）了根本遵（zūn）循。但站在新的历史起（qǐ）点上，面对错综复杂的国内外（wài）经济（jì）环境，如何更好适应国际竞争（zhēng）市场（chǎng），更高效率配置国资资源，更大限（xiàn）度调动国企活（huó）力（lì），亟需破解当前国资改革困境并探索出（chū）新（xīn）的发展（zhǎn）模式。

一、相关（guān）文献研究

1． 关于地方国有企业（yè）市场公平地位

近年来，随着地（dì）方（fāng）国有企（qǐ）业（yè） “走出去”步伐不断加快，现有由国有资产监督管理部门承担（dān）国（guó）有企业出资人角（jiǎo）色的国有企业产权制度方式（shì），使得政府由于地（dì）方国资（zī）监管部（bù）门的政府特设机（jī）构（gòu）性质而屡次（cì）陷（xiàn）入国际商事纠纷（fēn），对本（běn）国企业商（shāng）业利益和政府国际形象造成了（le）一定负面影响。对于国有企业与地方政府间这种国际市（shì）场认定（dìng）为影响市场公（gōng）平竞争的代（dài）理（lǐ）关系，一方面（miàn），近年来地方国（guó）有企业所获得的政（zhèng）府补（bǔ）贴以及（jí）融资额度远高于民营企业，并牢（láo）牢占据了能（néng）源、基础设施建设等领域绝大部分市场（chǎng）份额（é）;但另一方面，地方政府（fǔ）的强干预异化了当地国有（yǒu）企（qǐ）业资金（jīn）使用行为，使（shǐ）其在市（shì）场竞争领域又处于弱势地位（wèi）。由此（cǐ）可见，面对当（dāng）前错（cuò）综复杂（zá）的国（guó）际经济形势和持续提升的（de）市场对外开放水平，有必要进（jìn）一步理顺地（dì）方国有资产监督管理（lǐ）体系，加快对接国际通（tōng）行的市场经济（jì）规则，提升国有经（jīng）济（jì）与（yǔ）市场经济的兼（jiān）容性。

2． 关于当前（qián）地方国有资产监（jiān）管体制从（cóng）地方国有资产（chǎn）监管体制（zhì）来（lái）看，在当前（qián）地方国资国企监管（guǎn）从（cóng）“管企业（yè）”“管资产”向 “管资本”转变的（de）进程，实质就（jiù）是通过以股权（quán）为纽带（dài）的监督管理方（fāng）式，化（huà）解 “政企不（bú）分”“政资不分”的问题。一方面，“政企（qǐ）不（bú）分” “政（zhèng）资不分（fèn）”的核心环节在于打（dǎ）破（pò）目（mù）前地方国资监管机构既要行使（shǐ）监管职（zhí）能又要干涉国企经营的（de）多重功（gōng）能定位，为此一些学者提出将原有的（de） “政府—企业”的直接对接转换为“政府—出资人—企业”的三层国有资本管理模（mó）式，在地方（fāng）国资监管部门（mén）与国有企业（yè）间增加一层地（dì）方国资管理平台作为国（guó）有企业的（de）实际控（kòng）股（gǔ）公司（sī），将政（zhèng）府与实际生（shēng）产（chǎn）经营的国有企业相（xiàng）隔离，转而由持（chí）股平台（tái）代替政（zhèng）府行（háng）使出资人（rén）职责的（de）地方国资体系。在三层架构中，地方国资监管机构、国有资本管理平台将现（xiàn）有（yǒu）国资监管机构的（de）行政监管和出资人职（zhí）能清晰（xī）分离，使（shǐ）得国有企业在完善现代企（qǐ）业制度（dù）和（hé）履行国资（zī）职责过程中对应的责任方更加（jiā）清（qīng）晰明确。另一（yī）方面，中央与各地（dì）国资委（wěi）开始（shǐ）对（duì）所属国有企业通常采取分类监管体（tǐ）系，根据公益类、功（gōng）能（néng）类、商业类企业的功（gōng）能定位，对企业主业范围、发展方（fāng）向、投（tóu）资决（jué）策等事（shì）项权限（xiàn）进行分层分类管（guǎn）理。随着中（zhōng）央企业（yè）层面国有资本（běn）投资、运营公司 “两类（lèi）公司”的纷（fēn）纷设立，各大平台公司开始着（zhe）手在下属（shǔ）企业开展混合所有（yǒu）制改（gǎi）革为（wéi）引领的国资（zī）监管体制机（jī）制创新，而地方国（guó）资在（zài）相（xiàng）应层面进（jìn）展（zhǎn）则相对缓慢。但也有部分学者认为，应以国有（yǒu）企（qǐ）业为核心进行国有资本改革，而不是先（xiān）从国资委的（de）宏观治理（lǐ）结构出发。

3． 关于西方国家国资监管

从国际经验（yàn）来看，美国、加拿大、法（fǎ）国、德国等国家国有企业监管（guǎn）方式（shì）仍采取较为简单的“政府—企业”两层架构（gòu），政府根据企（qǐ）业性质和经营范围（wéi），采取（qǔ）分类管理方式（shì）直接对国有企（qǐ）业行（háng）使（shǐ）出资（zī）人职责。但由于西方国（guó）家国有（yǒu）企业大多分布在自然资（zī）源、基础设施等公（gōng）共基础领（lǐng）域（yù），加之国有经济在社（shè）会经济中的主体地位相对偏（piān）弱，国家政府对于国有企业的监管和（hé）规制主要着眼于国（guó）有产（chǎn）权（quán）流转（zhuǎn）、变更的管（guǎn）理和保护，较少涉及国有资本（běn）运作等（děng）市场（chǎng）化竞争内容。新加坡、意大（dà）利（lì）、英国、西班牙等国家国有企（qǐ）业监管方式则主要采（cǎi）取 “政府—出资人—企业”的（de）三层管理架构。以新加坡（pō）的淡马锡公司为例（lì），作（zuò）为淡马锡的（de）实际出资人，新加坡政府通过设（shè）立 “财（cái）政部（bù）长法人”，并颁布 《财政（zhèng）部长法》明（míng）确 “财政（zhèng）部长（zhǎng）法（fǎ）人”作为（wéi）淡马（mǎ）锡出资人，代替新（xīn）加坡政府在淡马锡董事会中行使股（gǔ）东权利（lì），从（cóng）而（ér）在保证企业实际控制（zhì）权前提（tí）下，理顺政府与淡马锡关系、淡（dàn）化淡马锡政府背景，为淡马锡全（quán）球业（yè）务扩张和资源配置降低法律（lǜ）风险（xiǎn）、减轻政治障碍。近年来，国内国（guó）资国企改革掀起了一阵 “学习淡马（mǎ）锡”热潮，但（dàn）也有学（xué）者认为（wéi）我国以 “管资（zī）本”为（wéi）主线（xiàn）的（de）国资改革与之仍存在一（yī）定差别，因为相较于淡马锡高度商业化的运作模（mó）式，我国地方（fāng）国资监（jiān）管国（guó）有（yǒu）企（qǐ）业（yè）在发展（zhǎn）过程（chéng）中需要在（zài）社会（huì）效益（yì）与经（jīng）济（jì）效益之间获取平衡，这也要求无论采取何种监管方式，地方政（zhèng）府对（duì）于出资国有企业仍需具（jù）有一定的战略管控能（néng）力，以保障国有企业切实履行公益性职能。

二、当前地方（fāng）国资（zī）国企改革面临的核（hé）心问题

随着国企改革 “1 + N”政策（cè）体系（xì）的持续推（tuī）进（jìn），中央和地方国企在（zài）产权（quán）、法人治理、内部建设等方（fāng）面改革持（chí）续深入推（tuī）进，力图为国有（yǒu）企业凝聚新发展力量。但在落实相关（guān）工作过程（chéng）中，在处理政府与市场、公益（yì）事业与商业活（huó）动、国资权益（yì）保障与（yǔ）企业管理效（xiào）率关系（xì）方面存在（zài）一定认知偏差，导致地方（fāng）国资国（guó）企改革遭遇一（yī）些难（nán）题，主要表现在以下几个（gè）方面。

1． 公益型国有企业如何可持续（xù）发（fā）展

传统观念认为，公益事业与商业运作应该边（biān）界清（qīng）晰，不能以公益之（zhī）名行商业之实。事实上这（zhè）样的主（zhǔ）张存在以偏（piān）概全的误区，也与企业经营和（hé）市场规（guī）律（lǜ）背道而驰。公益型国有企业（yè）作为国资出资成立并实际控制的法人机构，其属性要（yào）求其承担（dān）部分公益性职能（néng），无法依靠市场化方式经营（yíng）。但（dàn）是，公益性项目的（de）高投入、低回报、长周期特征使（shǐ）得部分（fèn）公益型国有（yǒu）企业长期处于依靠（kào）大额（é）的财政补（bǔ）贴维（wéi）持（chí）运营（yíng）的情境。随（suí）着近年来各级财政（zhèng）压力（lì）的逐渐（jiàn）增加，对公益型（xíng）企业（yè）支持力度有所（suǒ）减弱，加之竞争中性原则（zé）也对于享受大额（é）政府补贴的（de）公（gōng）益性国（guó）有企业在 “走（zǒu）出去”的道路上面临巨大挑战。因此（cǐ），处于公益领域且（qiě）尚未找到可持续发展（zhǎn）商业模式的公益（yì）型（xíng）企业，亟需创新公共服务领域的投融资和运（yùn）营模式，增强 “自我造血”功能（néng）。

2． 地方（fāng）国资产业创新引（yǐn）导（dǎo）能力不足

目前，地（dì）方国（guó）资在发展（zhǎn）战略性新兴（xìng）产业（yè）的引领带动能力还有（yǒu）待进一步（bù）提升。地（dì）方（fāng）国（guó）企多处于产业链、价（jià）值链（liàn）、供应链中低端，技术创新（xīn）能力不强（qiáng），在突（tū）破关键核心（xīn） “卡脖子”技术、生（shēng）产高端进口替代产（chǎn）品（pǐn）方面（miàn）贡献有限，缺乏 “核心技（jì）术、明星产品、硬核（hé）竞争力”，缺（quē）少享誉（yù）国（guó）内外的（de）一流品牌、一流产品。国（guó）企相对缺乏（fá）具有（yǒu）技术（shù）与（yǔ）产业专业（yè）知识（shí）、投资渠道资源、资本运（yùn）作经验和投资研究基础等方面的专业（yè）人才，国有投（tóu）资战略（luè）性新兴（xìng）产（chǎn）业（yè）方式（shì）不够（gòu）完善，投资（zī）方向不够精（jīng）准，失败（bài）率高，造成大量 “科技烂尾（wěi）楼”，国有资产浪费（fèi）和流失情况较为突出。地（dì）方国有（yǒu）企业对（duì）互联网、大数据、人工智（zhì）能新技术应（yīng）用不足，尚未构（gòu）建起与数字经济时代相适应的新（xīn）发展模式、新（xīn）资源优势，拓展新业务新市场、实（shí）现爆发式增长的能力不强，对（duì）城市产业（yè）引（yǐn）领（lǐng）带动能力不足。

3． 国资预（yù）算权与国企监（jiān）管（guǎn）权分离

随党的十八（bā）届三中全会提出在中央层面开始全面推行国（guó）有资本经营（yíng）预（yù）算管理制度，2017 年开始各级地方政府也纷纷（fēn）将（jiāng）国有（yǒu）资本纳入当地财政（zhèng）部门全年公（gōng）共预算管理（lǐ）中（zhōng）。编制国有资本整体（tǐ）经营预算在一定程度上（shàng）对于优化国有资本布局（jú）、提（tí）升财政（zhèng）资（zī）源配置起到（dào）积极作用，但也导致国企监管 “多龙治水”的局面再次显现（xiàn）。从预算（suàn）目（mù）标来看，一般公共预算的最终目的（de）是在满足社会公共需要，提升社会福利水平的前提下，最大限（xiàn）度保持财政收支（zhī）处于合理范围内，而（ér）国资预算在（zài）考虑公共效益（yì）的（de）基础上，还需充分考（kǎo）虑经（jīng）济效益，保障国有（yǒu）资产保值增值。从（cóng）预算编制思路来看（kàn），一方面，财（cái）政（zhèng）部门对于（yú）国资预算编制的（de）强约束（shù）进一步压缩了（le）国（guó）资监管部门的国有企业出资人权（quán）利（lì），无法充（chōng）分（fèn）自主运营管理国有资产; 另（lìng）一（yī）方面，通过预算制度（dù）将国资体系与财政体系挂（guà）钩，进一步加大了国有企业在国际（jì）市（shì）场竞争（zhēng）中回避竞争（zhēng）中性原则（zé）、厘清政府代（dài）理人身份的难度（dù）。从具体操作层面来看，由（yóu）于（yú）财（cái）政部门并不直接负（fù）责（zé）各（gè）国（guó）有企业预算编制管理，国资（zī）整（zhěng）体预算（suàn）编制大（dà）部分经营统筹（chóu）、数据归（guī）集管理工作仍需由各地国资监管（guǎn）部门（mén）承担。

表 1 国资预算体系与（yǔ）公共预算（suàn）体系的区别（bié）

	国（guó）资预算	公（gōng）共（gòng）预算
法理基（jī）础	国有资产所有权（quán）及其派生出来的收益索（suǒ）取和支配权	国家公共权力及其派（pài）生（shēng）出来的对国民（mín）经济收入（rù）的分配权
预算目标	国（guó）有（yǒu）资本优化布局和结构调整，国有资产（chǎn）保值增值	维持财政收支可持续，提升社（shè）会的福（fú）利水平
收入来源	国有资本经营性收益	财政税（shuì）收
支出（chū）方向	国有企业增值	提供各类公（gōng）共产品

4． 国资监管（guǎn）与企业管理边界混淆

当前地（dì）方国资监（jiān）管部门作（zuò）为当地政府组成部（bù）分，被（bèi）同（tóng）时（shí）赋予了国资监管和国有企业出资人职（zhí）责，这在一定（dìng）程度上（shàng）也导（dǎo）致了国资监管与国企管理边界混淆的问题。从国资监（jiān）管角度来（lái）看，地方国资监管部门突出的是政府对国有企业的规制职能，包括对国有企业日常经营行为（wéi）是否（fǒu）违（wéi）反相关法律法规和国资管理条例进行（háng）监管，类似于 “一行两会”对于（yú）金融（róng）机构所行使的监管职（zhí）责，其（qí）边界在于约束企业行（háng）为（wéi）而（ér）不直接干预企业经营行为。从（cóng）国企（qǐ）管理角度来看，地方国（guó）资监管机构（gòu）需履行出（chū）资人职责，以股（gǔ）东身份从公司治理层面（miàn）参与国有企业管理（lǐ），这既（jì）包（bāo）括单个企业（yè）层面的日常（cháng）经营管理（lǐ）决策，同时也包（bāo）括地方乃至区（qū）域（yù）全（quán）局层面，对国有（yǒu）资本总（zǒng）体布局的优（yōu）化调整与战略发展方向把控。基于现有地（dì）方国资监（jiān）管机（jī）构的（de）工作职能，之前部分地区提出的 “国（guó）资委总（zǒng）体对标淡（dàn）马锡”模式也存在（zài）一定的局限（xiàn）性（xìng），进一步明晰地方国资监管与国企（qǐ）管理边界，需对目前（qián）地方国资国企监（jiān）管架构做系（xì）统性优化调整。

三、深圳市属国（guó）资国企改革的有益探（tàn）索

深圳国资国企因（yīn）特区（qū）而生，随特区（qū）成长，深（shēn）圳国资国企所取得的成就，不仅得益于（yú）城市（shì）带来的发展红利，也因国（guó）资在始（shǐ）终坚持服（fú）务大局（jú）、服务城市、服（fú）务产业、服务民生定位（wèi）基础上，充分（fèn）激（jī）发国有企（qǐ）业活力，在探索可（kě）持（chí）续公共服务供给、国资（zī）参与战略性新（xīn）兴产业方式、国资（zī）监（jiān）管与产权事务隔离、现代（dài）国有企业（yè）公（gōng）司（sī）治理等方（fāng）面走在全国（guó）前列，在自身发展规模质效稳步提升的同时，为城（chéng）市（shì）探索出一条国有经济、民营经（jīng）济优势互补、共同（tóng）发（fā）展的 “国民共进”模式，为地方国资国（guó）企改革积累了有益经验。

1． 探（tàn）索（suǒ）围绕民生保障开展商业化运营（yíng）

深圳市地铁集团（tuán）是 1998 年成立的国有（yǒu）独资公司，由于（yú）地铁建设运营的高投入、长回报（bào）周期和（hé）城市公共交通基础设施本身公益（yì）属性，自（zì） 2004 年（nián）首条线路通车后，地铁集团（tuán）始终（zhōng）处于（yú）亏损状态，工程建设（shè）资金长期（qī）需（xū）要政（zhèng）府支持，对（duì）城市财政造（zào）成一（yī）定压力（lì）。2007 年，市国资委开始争取实施 “地铁经营 + 物业发展”模式，通（tōng）过地铁沿线及枢纽物业开（kāi）发建设收益（yì）反哺城市轨道交通建设运营（yíng）成本，该（gāi）模式将地铁规划建设与周边土地（dì）开（kāi）发工作一并划（huá）归深圳（zhèn）地铁（tiě）集团统筹推（tuī）进（jìn），动态调整，既降低了政府住建、交通部门规划协调（diào）成本、提升城市集约开发强度（dù），同时也（yě）有利于地铁（tiě）集团降低地（dì）铁建设成（chéng）本，扩大企（qǐ）业收入来源。深（shēn）圳地铁集团从深圳地铁二期工程开始全面（miàn）推进 “地（dì）铁经营 + 物（wù）业发展”模式，2010 年实现扭亏为盈，并在 2017 年（nián）成为全（quán）国首（shǒu）家在全成本（běn）核（hé）算方式下实现盈利的轨（guǐ）道交通（tōng）运（yùn）营企业，2020 年（nián）集团全年（nián）利润突破（pò） 100 亿（yì），相关（guān）经（jīng）验也在东莞、杭州（zhōu）、福州等地推广（guǎng）。

2． 确立（lì）产业培育战略股东定位（wèi）

深圳国资（zī）早期（qī）投身高新技（jì）术（shù）产业的失败案例，在一定程（chéng）度上表（biǎo）明以国资体制机制直接（jiē）投身高新技术产业（yè），难（nán）以适应其高资本投入（rù）、高（gāo）投（tóu）资风险、高迭代（dài）频（pín）率的产业特征（zhēng）。但随着中（zhōng）美贸易摩擦衍生的 “卡脖子（zǐ）”技（jì）术封锁，由于基础研究高技术壁垒所反映出的投资（zī）规（guī）模大、投资周期长、前（qián）期回报低（dī）、投资风险高等特征，相（xiàng）较追逐（zhú）短期收（shōu）益的社会（huì）资本，国有资本在承担国（guó）家重大科技项目和建设共性技术（shù）平台方面应发挥更加重要作用。在（zài）吸取（qǔ）前期经验（yàn）的基础上，深圳市国资委通过深（shēn）圳市重大产业投资集团，作为全（quán）新（xīn）的市级重（chóng）大产业发展平台，立足推动（dòng）深圳（zhèn）市重大产业项（xiàng）目落（luò）地，聚焦战略性新兴产业培育（yù）壮大，落实国资（zī） “管资本（běn）”实（shí）现方（fāng）式，在确保项目顺利落地前提下，坚持轻重结合运营模式，对重大产（chǎn）业投资（zī）项目采取 “一事一议（yì）”形式确定出资方式和（hé）持股比例，明（míng）确股东（dōng）定（dìng）位，做开明的股东、赋能的股东（dōng），探索了国资相关产业（yè）资源整合重组（zǔ）、重要（yào）影响力战略基石股（gǔ）东、重大项目牵引相关业务合作，构建（jiàn）起涵盖 “全市重大产（chǎn）业项目前期遴选—重大创新（xīn）资源（yuán）中试平台—重大（dà）引领性项目投资运营—重大项目投资落地激励”全（quán）链条体制机制（zhì），最大限度发挥国有资（zī）本 “杠（gàng）杆（gǎn）作用”和 “乘数效应”。

3． 构建内嵌股权平（píng）台的（de）国资管理（lǐ）架构（gòu）

深圳市投资控股（gǔ）有限公司前身（shēn）为深圳市投（tóu）资管理有（yǒu）限公司，作为市国资委履行（háng）出资（zī）人职责的辅助（zhù）平台，公司先后经历了从（cóng）国企改制（zhì）退出，到事业单位划转整合，再到转型（xíng）创新发（fā）展阶段（duàn）。深圳（zhèn）市（shì）国资委借（jiè）鉴新（xīn）加坡政（zhèng）府对淡（dàn）马锡及淡联企业 “放活管好（hǎo）”的成功经验，提出深投控在（zài）管（guǎn）理（lǐ）体制机制与公司（sī）治理、组织（zhī）架（jià）构（gòu）与选人（rén）用人、激励约束、下属企业管控（kòng）等方（fāng）面全面对标淡马锡，并逐步将原国资委部分出资人职责下放至投（tóu）控公司，依（yī）法自（zì）主开展国有资（zī）本（běn）运作。同时，深圳市国（guó）资（zī）委将另一个履行出资人职责的辅助平台深圳（zhèn）市资本集团有限公司打造成为（wéi）国（guó）有资本运（yùn）营公司，作为深圳市国有资本存量提（tí）升的资源整合者和价值创造者、国有（yǒu）资本增量（liàng）布局（jú）的战略先导者，进一（yī）步（bù）发挥市属国资（zī）主动整合、前（qián）瞻布局、高效（xiào）运营、有序流转四大功能（néng），立足国资，助推（tuī）多（duō）种所有（yǒu）制经济共同（tóng）快（kuài）速发展。此外，近年（nián）来深圳市国资委相（xiàng）继成（chéng）立了食品物资集团、特区（qū）建（jiàn）工集团、环境水务集团等（děng）一（yī）批（pī）平台（tái）型产业集团，代（dài）替国资（zī）委行使相关公益类、实体型（xíng）国有企业出资人（rén）职（zhí）责（zé），与国有资（zī）本投资公（gōng）司、运营（yíng）公司共同构建起（qǐ）功能鲜（xiān）明、分工明确、协调发（fā）展的新格局。

4． 探（tàn）索市场化管理体制（zhì）机制

深（shēn）圳（zhèn）市创新投（tóu）资集团有限公司 1999 年由深（shēn）圳市政府出资并引导社会资本出资设立，作（zuò）为处于市场（chǎng）充分竞争创业（yè）投资行业的国有企业，市场化体制机（jī）制（zhì）成（chéng）为（wéi）深创（chuàng）投成功的关（guān）键要素（sù）。由于创业投资（zī）具有高风险、高收益、长周期特点，对资（zī）本消（xiāo）耗性相对较大，对经营灵活性要求较高，为补偿可（kě）投（tóu）资资本，推动公司治理完善，深创投分别于（yú） 2001 年、2009 年、2010 年（nián）先后三次增资扩股，引（yǐn）入了深圳星河房地产公（gōng）司（sī）、上海大众公用事业（yè）集团、中兴通讯股份公司（sī）、福建（jiàn）七匹狼集团等多种经济成分战略投资者，搭建了混合所有（yǒu）制（zhì）的经营框架，提高了可投资能力和经营灵（líng）活性。同时（shí），深创投对（duì）利润分配（pèi）权通过按劳分配和按股分红相结合方（fāng）式，形成做强做优做大（dà）的强大向（xiàng）心力。深创投 1999 年成（chéng）立之（zhī）初，经当时市长办公（gōng）会及公司第一届董事会（huì）讨论通（tōng）过公司员工（gōng）绩（jì）效（xiào）工资为利润（rùn）总额的 8% ( 2005 年（nián）实行（háng）三项制度改革时，将绩效工资修改为净利润（rùn）的 8% ) ; 2009 年由深圳市国资委批复同意，公司投资经理可以（yǐ）计提（tí）项目（mù）净收（shōu）益的（de） 2% 作为项目绩效工（gōng）资（zī）。2016 年深圳（zhèn）市国资委和（hé）其他各股东（dōng）协调同意，深创投全员绩（jì）效工资（zī）从（cóng）税后（hòu）净利（lì）润 8% 提高到 10% ; 投资经（jīng）理项目（mù）奖励从项目（mù）净收益的 2% 提高到 4% ，同时将项目亏损罚金从（cóng）实际损失的 1% 提高到 2% ; 团队需（xū）承担项目投资额（é） 1% 强制跟投。对社会化募资给予 0. 5% 奖励，对大型金融机构出资奖（jiǎng）励存在（zài）折扣，政府引导基（jī）金出（chū）资不（bú）享受募资（zī）奖励，用制度强化代（dài）理（lǐ）人和委托人共同（tóng）体（tǐ）意识（shí）。此（cǐ）外（wài），深创投（tóu）采用阳（yáng）光民主（zhǔ）的经（jīng）营决策机制，培养员（yuán）工队伍 “主人翁（wēng）”精（jīng）神，激发劳（láo）动者工作热情（qíng）和（hé）创造力。深创投的投资项目必须经由投资决策委员会论证评（píng）审，参会委员均采取“一人一票”方式独立投票（piào），即（jí）使是董事长、总裁也不例外（wài）。参加会（huì）议（yì） 2 /3 以上投资委员同意（yì）且没有被外部（bù）专（zhuān）家委（wěi）员否决（jué）的（de）项目（mù）方（fāng）可（kě）进行投（tóu）资。投资决策委员会主任、副主任有一票否决权。全体员工均可参加项目评（píng）审会（huì），在会议上可畅所（suǒ）欲言（yán）地发表自己对项目的观点（diǎn）和看法。

四（sì）、下一阶段地方国资国企改革的路径（jìng）优化

结（jié）合深圳国资国（guó）企改革探索的前期经验，立足国资国企改（gǎi）革 “分类改革、管好资本”的时代主题，下一阶段地方国资国企（qǐ）改革的关键，是找准国资监（jiān）管机构的（de）定位，进一步强化（huà）国资通过 “管资本”方（fāng）式，分层分（fèn）类构建起保障社会民（mín）生（shēng）、支撑国家战略和服务（wù）实体经济能力，让非经营性（xìng）国企更加高效可持续运转，让经营（yíng）性国企（qǐ）与外资、民资（zī）更加（jiā）平（píng）等竞争。

1． 支持公益型国企探索综合化经营模式

推动具（jù）有（yǒu）商业应用场景（jǐng）的公益型企业（yè）向产业投资集团转型，搭建（jiàn）集（jí）公益性（xìng）主业、产业（yè）投（tóu）融（róng）资和（hé）资管运营于一体的综（zōng）合性产业投资（zī）集团架构（gòu），构建 “多主体（tǐ）”及多个协同推进、互为支（zhī）撑的业务主体。创新产融结合模式，实（shí）现（xiàn）以融促（cù）产、以产（chǎn）带（dài）融。探（tàn）索拓（tuò）展 “上市（shì）公司 + ”模式，根（gēn）据集团所处行（háng）业特（tè）征及自身发展需要统筹归集集团（tuán）内（nèi）部（bù）乃至系统内部业务资源，按（àn）照产业链环（huán）节或业务（wù）区域范围等维度构建多个优势互补的业务（wù）主（zhǔ）体。将集团（tuán）内部具有商业化前景的资源进行整合，通过发债、上市等方式对接多层次资本市场（chǎng），为集团（tuán）导入社会资金支持。通（tōng）过 GP、双 GP、有条件委托外部 GP 等多种方式设立（lì）产业基金，围绕上下游产业链及新兴（xìng）战略业（yè）务领域寻找（zhǎo）投资机会，开展市（shì）场化投资、并购、资源整合。有条件的企业可设立 CVC 基金，以（yǐ）自（zì）有资金（jīn）围绕企（qǐ）业（yè）战略开展风险投资，创造（zào）利润收入新增长点。

2． 明确地方国资产业服（fú）务和创新培育定位

立足地方国资自身特征优势和监管要求，明确其在战略性新兴产业发展中服务产业和培（péi）育创（chuàng）新的定位（wèi）。进一步提升国有企业宏观（guān）经济研（yán）究（jiū）、产（chǎn）业研究、公司研究水（shuǐ）平，强化市场情报（bào）的收（shōu）集和分析（xī）处理能（néng）力，加强与（yǔ）内（nèi）外部企（qǐ）业信息交流共享，扩大市场（chǎng）触角，对接重大产业资源。瞄准城（chéng）市战略性新兴产（chǎn）业重点发展领域、产业链关键环（huán）节（jiē），重点挖掘储备一批对（duì）城市产业发展战略（luè）意义重大、市场前景广阔（kuò）的优（yōu）质产业项目资源。加快构（gòu）建规（guī）范化与个性化相结合（hé）的引进（jìn）产业项目工作（zuò）机制，以（yǐ） “择（zé）需、择重、择优”为原（yuán）则，优化创（chuàng）新产（chǎn）业项（xiàng）目遴选（xuǎn）与引（yǐn）进方式（shì）方法，联合国（guó）际一流第三方专（zhuān）业机构对产（chǎn）业项目开展一对一、点对点的（de）可行性研究评估，确保（bǎo）城市重点产业项目各项工作精准高效、合理（lǐ）规范。对接市场化技术转移机构（gòu）、专利服务机（jī）构，打（dǎ）通相关重大源头基础创新项目（mù）引进与重大技（jì）术（shù）转化通道（dào）。

3． 进一步完善优化三（sān）层（céng）国资（zī）管理体系

通（tōng）过组建国有资本投资公（gōng）司、运营（yíng）公司和大型产（chǎn）业控股集团的方式，将当前地方国资委 “一身两任”的国（guó）资监管和国企（qǐ）管理体制向地方国资委、地方国资管理平台 “两身两任”转变。将（jiāng）履行统（tǒng）一监管者职能的国资委和行使直接出资人（rén）权（quán）利的国有资（zī）本投资运营公（gōng）司（sī）、大型产业集团的（de）功（gōng）能进行剥离（lí），构（gòu）架起 “监管层—出资层—运（yùn）营层”的三层国资管理体（tǐ）系（xì），并进一（yī）步（bù）明确政府、出资人平台和国有企（qǐ）业的责（zé）任分（fèn）工。监管（guǎn）层即剥离了国有企业出（chū）资人职（zhí）责的（de）地（dì）方国（guó）资监管部门，主要负责日常国资运行（háng）监管（guǎn）和国有资（zī）本经营预算编制，与（yǔ）经营（yíng）性国有企业不存在直接股（gǔ）权关系。出资层即新设（shè）或（huò）改制的国有独（dú）资国有（yǒu）资（zī）本投资公司、运营公司和大型（xíng）产（chǎn）业控股集团，作为（wéi）经营性国有企业的纯粹（cuì）持股平台，以股（gǔ）权关（guān）系为纽带，代替国资委行使出资人职责，主要（yào）负责国有资（zī）本优（yōu）化布局（jú）和结构调整，把控所属国有企业战（zhàn）略（luè）发展方向。运营层即从事日常生产经营的国有（yǒu）企业，由（yóu）出资人（rén）平台（tái）根据（jù）所处（chù）行特性（xìng）与企业（yè）发展（zhǎn）阶（jiē）段，采（cǎi）取分类授权、分（fèn）类（lèi）管控形式。

表 2 国资三层管理架构主要职能

层（céng）级	机构/类型	主要（yào）职能
监（jiān）管层	国资（zī）监管部门	规划统（tǒng）计、预算与（yǔ）行为监管
出资（zī）层（céng）	国有资本（běn）投资公司、国有资本运营公司、大（dà）型产业（yè）控股集团	股权管理、国（guó）资（zī）优化布局（jú）、资本运作
经营层	国有出资经营性（xìng）实体企（qǐ）业	投（tóu）资、利润、成本单元

4． 强化国资监管部门战略布局与预算统筹职能（néng）

在将出资人职（zhí）责逐（zhú）步让渡于国（guó）资出资人平台的趋势下，国（guó）资监管部门（mén）需要（yào）围绕如何更（gèng）好行使国资总体监管职能，进一步完（wán）善和优化国资（zī）发展战略（luè）方向把控和预算统筹（chóu）编（biān）制等政府性（xìng）职能。地（dì）方国资监管（guǎn）部门（mén）应进一步（bù）强化国资（zī）布（bù）局（jú）规划的导向作用（yòng），推动国有（yǒu）资本更多投向关（guān）系（xì）国计民生的关键领域和（hé）重点环节（jiē），保障（zhàng）社会经济（jì）安全平稳运行。但国资监（jiān）管部（bù）门（mén）对于国（guó）有企（qǐ）业的引导方式不应（yīng）是直接对于企业经济（jì）范（fàn）围和（hé）经（jīng）营（yíng）行（háng）为的决策，而是通过市（shì）场选择机（jī）制推动国有企业立足（zú）国民经济健康发展，围绕发（fā）展基础优势，寻（xún）求国有资本保值增值和健康（kāng）发展（zhǎn）的自主行为。同时，建议国家建（jiàn）立起独立于公（gōng）共预算之外（wài）的国有资本经营预算，由（yóu）国资委建立（lì）独立账本，全面掌握经（jīng）营性国（guó）有（yǒu）资本收支（zhī）及（jí）资产负债（zhài）情况，分（fèn）层分类合理（lǐ）设定国资预算调入一般公共预算比例，淡化（huà）处（chù）理国企（qǐ）与财政的资金联（lián）系（xì），充分调动企（qǐ）业的主（zhǔ）动（dòng）性和积极性，确保国有资本在更宽（kuān）松友好的（de）市场环境中实（shí）现保值增值。

5． 构（gòu）建现代公司法人制（zhì）度

通过混（hún）合所有制改革、市场（chǎng）化选人用（yòng）人、激励约束改革，从企业的（de）股（gǔ）权结构和公司治（zhì）理结构（gòu）两个（gè）层面规范现代公（gōng）司法（fǎ）人（rén）制度。党组（zǔ）织在国（guó）企选（xuǎn）人用人（rén）中的作用向确定标（biāo）准、规范（fàn）程（chéng）序、参与考（kǎo）察、推荐人选等（děng）方面侧重。充分发挥（huī）国有资本投资运营公司和（hé）大（dà）型产业控股集团的出资人代表（biǎo）作用，通（tōng）过控股股东地（dì）位控（kòng）制经（jīng）营性实体企（qǐ）业（yè）董（dǒng）事会，严格按照公司章程（chéng）所规定（dìng）的股东权利，按照法定程序向企（qǐ）业推（tuī）荐董事，参与高管人员选聘。在独资、控股国企（qǐ）探索全面（miàn）推行建立外部董事（shì）占多数（shù）的董事会，在相对控（kòng）股、参股国企探（tàn）索更（gèng）加市场（chǎng）化的 “国企民营（yíng）”运作模式，对营利性国企高管实行市（shì）场化选（xuǎn）聘和市场化薪酬激励制度，提（tí）升岗位（wèi）吸引力和（hé）竞（jìng）争力，吸（xī）引更多高水平企业家（jiā）加入国资队伍。