党的十八（bā）大正式（shì）揭开（kāi）了新一（yī）轮国资国（guó）企改革的（de）序幕，其中，国有资本投资运营公司改革试点是本轮改革的中心环节 。本（běn）文立足国有资本投资（zī）运营公司的特殊功能定（dìng）位，以山西省省级国有资本投（tóu）资运营公司为（wéi）例，力（lì）图探析搭建（jiàn）与管资本相适应的投（tóu）资管（guǎn）控机制，以期能够为其他地方省市国有（yǒu）资本投资运营公司的改革试点提供（gòng）参（cān）考。

一、山（shān）西省（shěng）省级国有资（zī）本投资运营（yíng）公（gōng）司的改革历程

2017 年，山西省启动新一轮国资国企改（gǎi）革。2017年 7 月底，山（shān）西省国（guó）有（yǒu）资本投资运营有限公（gōng）司在太原正式（shì）揭（jiē）牌成立，注册资本 500 亿元，并（bìng）采（cǎi）取合并（bìng）设立方式，将所（suǒ）持（chí）原 22 家省属国企股权全部一次性注入。另（lìng）外，省国资委对山西省（shěng）国有资本投资（zī）运营有限公司进行（háng）部分授（shòu）权，明确了 10 项授权放权事项，授权决定省属国（guó）有企业（以下简称出资企业）的投资计划、发行（háng）公司债券、重大融资、担保事项。2020 年，山西省国有资本（běn）投资运营有（yǒu）限公司（sī）再次改革（gé），更名为（wéi）“山西省国有资本运营有限（xiàn）公司”（以下简称山西国资运营（yíng）公司），并形成“分级授权、厘清（qīng）职责、品（pǐn）字（zì）架构（gòu）”的山西特（tè）色国资监（jiān）管新体（tǐ）制，授权履（lǚ）行（háng）出资人管资本职责，其（qí）中，投（tóu）资管控是出资人管资（zī）本（běn）职责的重要内容之（zhī）一。

二、传统管企业体制下投资（zī）管控（kòng）机制（zhì）存在（zài）的问（wèn）题

改革国有资本授权经营体制（zhì）之前，传统管企业体制下投资监管机制面临的主要掣肘问题包括以下三点。

一是存在“重审（shěn）批、轻管理”的弊端 。实质上，传统管企（qǐ）业（yè）体制下的（de）审（shěn）批制思维（wéi）是出资人（rén）过于重视投前审核，力图为出资企业把（bǎ）好投资决策关，对投（tóu）中管理及投后评（píng）价考核与责任追究（jiū）机制不（bú）够重视（shì）。二是存在“重过关（guān）、轻实效”问题（tí）。在（zài）过去的（de）投（tóu）资（zī）监管模式下，投前审核更加侧重合规性审查，管理制度偏原则性（xìng），缺（quē）乏细化的、实操性的可行性研究评判标准，也（yě）缺乏报考编（biān）制指南（nán）、尽职调查（chá）流程与方法等核心环节。同时，出资企业（yè）普遍存在过关（guān）心理，出现可行性前瞻研判（pàn）不够深入，目标市场定位（wèi）偏（piān）差、核心技（jì）术先进（jìn）性不足、投（tóu）资效益不达（dá）预期等问题（tí），投前可行性研究论证的（de）水平有待提升。三是存在“覆盖窄、笼统化（huà）”短板（bǎn）。出资（zī）企业长期以来（lái）以（yǐ）固定资（zī）产投资为主，股权投资比重（chóng）相对较小，并且（qiě）运（yùn）用（yòng）多（duō）层次资本（běn）市（shì）场的意识和（hé）能力不足。因此，在过去投资监管模（mó）式下，出（chū）资企业以（yǐ）固定资产投资管理为主，对股权投（tóu）资（zī）、私（sī）募（mù）股权（quán）投（tóu）资基（jī）金、上市公司交易、金融工具等管理不到（dào）位，并且长期（qī）缺乏市场化商业性投资与（yǔ）政策性投资、项（xiàng）目投（tóu）资与（yǔ）科技创（chuàng）新投入的管理规定，投（tóu）资管理规范亟待健（jiàn）全。

三、管资本体（tǐ）制下投资（zī）管控机制改革的（de）必要性

投资管（guǎn）控是优化、调整国有经济布（bù）局和（hé）结构的基本手段（duàn），也是国有（yǒu）资（zī）本（běn）授（shòu）权经（jīng）营体（tǐ）制改革的重要内容。投资管控直（zhí）接影响到产业布局，产业（yè）布局又（yòu）决（jué）定了（le）出资企（qǐ）业（yè）的生存基础、经营效益、发展（zhǎn）后劲和市场（chǎng）竞争力，因此投资管控机制改革对国有资（zī）本投资运营公司（sī）的健康发展（zhǎn）至（zhì）关重要，具体体（tǐ）现（xiàn）在以下几个（gè）方面（miàn）。

（一）投资管（guǎn）控是国有资本投（tóu）资运营公（gōng）司践（jiàn）行（háng）功能使（shǐ）命的重（chóng）要途径

国有企业是中国特（tè）色社会（huì）主义重要的物质基础和政治（zhì）基础，是党（dǎng）执（zhí）政（zhèng）兴国的重要支柱和（hé）依靠力量（liàng）。对于（yú）国有企业（yè）的职责与使命，习近（jìn）平总书记（jì）多次发表重要讲话，作出了“两个支柱”“两（liǎng）个基础（chǔ）”“六个力量”“三个排头兵”“顶梁柱”等重要（yào）论（lùn）述。对山西（xī）省而言（yán），国有（yǒu）企业是（shì）全省经（jīng）济（jì）发（fā）展的基石，是支撑（chēng）全省经（jīng）济大厦的脊（jǐ）梁。通过构（gòu）建与管资本要求相适应的投资管（guǎn）控机制，充分（fèn）运用产（chǎn）业投（tóu）资、资本运作、金（jīn）融服务，可以发挥好（hǎo）山西国资运营公司的平台（tái）作（zuò）用，从（cóng）而做优做强做大（dà）国有资本和国有（yǒu）企业，提升（shēng）国（guó）有资本整体质量（liàng），更（gèng）好（hǎo）地发挥国有资本的控（kòng）制力（lì）、带动力、影响力。

（二）投资引（yǐn）领是推进山（shān）西省产（chǎn）业转型发展的现实需要

2020 年（nián），习近平总书记再次（cì）亲临（lín）山西（xī）视察，提出了“在转（zhuǎn）型发展上率先蹚出一（yī）条新路（lù）来”的指示（shì）要求。山西省（shěng）的实（shí）践也充分证明，转型是（shì）山西发展的根本出路、唯（wéi）一出路，是能够走通、可以走好的路，是攻坚（jiān）克难、追赶超越（yuè）的艰辛探索之路。对此，省（shěng）委（wěi）省政府（fǔ）已经制定（dìng）了“时间表（biǎo）”和（hé）“路线图”，即到 2025 年转型出雏（chú）形、2030 年基本实（shí）现转型、2035 年全面实现转型（xíng）。在这个过程中，山西国（guó）资运（yùn）营公司要加（jiā）强全（quán）局性谋划、战略性布局（jú），推动所出资的省属国有企业切实担负起转（zhuǎn）型发展的重大使命和历史责任（rèn）。同时（shí），还要（yào）通（tōng）过（guò）高效率、高质（zhì）量（liàng）的投（tóu）资（zī），充分（fèn）发挥引导、带（dài）动和支撑作用，不断优化（huà）国有资本布（bù）局，当（dāng）好山西省转型发展（zhǎn）的主力军、排头兵。

（三）投资管（guǎn）控是国有资（zī）本保值增值的必然要求（qiú）

以前，部分国有（yǒu）企业投资管理不够规范，导致了大量国有资本沉淀，大而（ér）不强，全而不（bú）优，资源要素配置效率（lǜ）不高（gāo）。有的项目投产运营后长年（nián）亏损（sǔn），主（zhǔ）要靠资本金维持；有的（de）项目（mù）开（kāi）工之际即为亏损（sǔn）之时；有（yǒu）的项目建设过程中就（jiù）已预计要亏损，不得不停工（gōng）。而（ér）通（tōng）过建立与管资本要（yào）求相适应的投（tóu）资（zī）管控机制，下（xià）大气力抓投资管控、抓有效投资，可以彻底刹住不理（lǐ）性的投资、盲目（mù）的投资、无效的投（tóu）资，并且能够坚持效（xiào）益为中（zhōng）心，真正按市场化（huà）、法治（zhì）化的理念和（hé）思路管好、用好投资，全力提（tí）升投资质效，力促（cù）国（guó）有资（zī）本（běn）保值增（zēng）值。

四、国有资本投资运营公司投资管控机制改革基本思路

山西国资运营（yíng）公（gōng）司成立后，先（xiān）是围绕出资（zī）人（rén）基本职责，并结合投资监管实践经验（yàn），在调（diào）研出（chū）资企业投资现（xiàn）状（zhuàng）和存（cún）在问题的（de）基础（chǔ）上（shàng），不断探索改革优化投资管理（lǐ）体系（xì），然后先后经历（lì）三次（cì）重构，力图（tú）构建与管资本要求相（xiàng）适应（yīng）的投资（zī）管控机制。其基本思（sī）路是：作为积极股东，以法（fǎ）人治理机制（zhì）为（wéi）根本途（tú）径，以管好国有（yǒu）资本布局和国（guó）有资（zī）本回报为逻辑出发（fā）点，制定（dìng）授（shòu）权放权清单（dān）和投资项目负面清单，并坚持战略（luè）管控和（hé）财务管控相结合、放活和（hé）管好相统一的原则，主抓关键环节（jiē）核心要素（sù）。改（gǎi）革要点主要体现（xiàn）在以（yǐ）下几个方面。

一是去行（háng）政化，实现市场化、法治化。从（cóng）行政审（shěn）批向通过法人治理（lǐ）机制履行出资人职责转变（biàn），从保姆式（shì）管理向积极股东转（zhuǎn）变，将投（tóu）资研究决策权回归企业（yè）。二是放管结合、把好重点项目决策关。对限额以上（shàng）、主业（yè）范（fàn）围之外的境外投资项目，由山西国资运（yùn）营公司和出资企（qǐ）业进行同步可行性研究（jiū）；其他（tā）项目则由企（qǐ）业自主决策。三是以绩为尺，向（xiàng）考核要（yào）成效。树立鲜（xiān）明（míng）的效（xiào）率效益管理导（dǎo）向，坚守投资效益为中心（xīn），并注重对投资效（xiào）果进行（háng）评价考核，以此倒逼（bī）企业自我加（jiā）压、自我约（yuē）束、审慎投资、提（tí）高效益（yì）。四是（shì）设定投资标准、抓实关键环节。设（shè）定企业发展赛道、投资能力与产业（yè）发展线指标，并建立可（kě）行性研究评判（pàn）标准体系。对在主业和（hé）新兴（xìng）产（chǎn）业范围（wéi）内具（jù）备（bèi）投资能力且达（dá）到（dào）发展线指（zhǐ）标的增量投资项目，由企（qǐ）业依法（fǎ）依规组织决策；禁止企（qǐ）业对超出范（fàn）围、不达能力（lì）和发展线（xiàn）指标的（de）增量项（xiàng）目进行投资（zī）。五是全程管（guǎn）控，有效防（fáng）范投资风（fēng）险（xiǎn）。由偏重投资（zī）事前（qián）审批向（xiàng）事前、事中、事（shì）后全过程管理转变，如强化投中（zhōng）监控，通过平台（tái）监测、监督（dū），及（jí）时发现重大（dà）不利变（biàn）化，及（jí）时采（cǎi）取止损措施（shī）；强化项目投（tóu）后评（píng）价，将投（tóu）后评价结果与（yǔ）可研报告所列发（fā）展线指（zhǐ）标（biāo）进（jìn）行对比，同时，对比结（jié）果要与业绩考核紧密挂钩，以（yǐ）此（cǐ）实（shí）现投前（qián）审核标准化、投中监控（kòng）动（dòng）态化、投后考评刚（gāng）性化的投资全流程闭环管控，切实有效（xiào）防（fáng）范投（tóu）资风险（xiǎn）。六（liù）是建立专业力量，构筑专（zhuān）业投资能力。要设立国资运营（yíng）研究院（yuàn），建设专业化研究团队，并构建行业数（shù）据库和专家库，全力强化前瞻（zhān）研判能力，为投（tóu）资（zī）决策提（tí）供（gòng）专（zhuān）业咨询支持（chí），大力提升（shēng）投资决策的科学性和（hé）有效性。

五、国（guó）有资本投资运营公司投（tóu）资管控机制的搭建（jiàn）

（一）投前管理关键环节（jiē）

山西国（guó）资运营（yíng）公司逐步构建四（sì）级投前（qián）同步论证（zhèng）机（jī）制，主（zhǔ）抓投资方向（xiàng）、投资能力、投资效益（yì）等环节。一是投向方面，要把握（wò）三个“符合”，即出资企（qǐ）业（yè）投资项目（mù）要（yào）符合国有资本布局方向（xiàng）、符合山西省转型发展方向、符合企业战（zhàn）略发展方向，并（bìng）聚焦主责主业，围绕主业（yè）目录开展投资（zī），原则上不允许企业在（zài）主业（yè）和新兴产业之外开展增量项目投资。二是投资能力方面，要以资产负债率为核心，以投（tóu）资主体的资本实（shí）力、财务（wù）承（chéng）受能力为出发点来开展增量项目投资，并（bìng）抑制高负债企业投资冲动。例（lì）如，对资产负债率超过警戒线但未超过重（chóng）点监管线的企（qǐ）业，审慎开展投资；对资产负债（zhài）率超过重点（diǎn）监（jiān）管线的企业，原则上禁止通过债务融资实施增量投资项目；固定资产投（tóu）资（zī）项（xiàng）目资本金应至少达（dá）到法定最低比例。三是投资效益方面（miàn），设定关（guān）键盈利能力指标（biāo），参照国（guó）家标准，对标（biāo）行（háng）业（yè）优秀（xiù）值、良好值、平均值，推进新增项目（mù）关键（jiàn）指标迈（mài）过全国同行业（yè）平均水平“生（shēng）存（cún）线”、力争（zhēng）达到全国（guó）先进水平“发展线”。四是以市（shì）场（chǎng）可行性和（hé）技术（shù）可行性为（wéi）基础（chǔ），对标分析项目所在（zài）行业的市场现状及发展趋势、市场容（róng）量和竞（jìng）争格（gé）局、重点竞争（zhēng）对手经营情况（kuàng）等（děng），预估研（yán）判项目市场竞争力；对（duì）标分析项目所在行（háng）业（yè）的前沿趋势，对比重点企业的技术（shù）路径及关键技术指标，研判项目技术及工艺水（shuǐ）平的先进（jìn）性，以此作为项目投（tóu）资决策的重要（yào）参考。

（二）投中管（guǎn）理重点内容

一是动态跟踪管（guǎn）理。山西国资运营公司正在（zài）逐步完（wán）善系统功能模块设计（jì），建立（lì）标准化（huà）投资（zī）台账，将投资全过程流程、资料流转等嵌入（rù）系统，并动态跟踪分析运营中（zhōng）的（de）投资项目，及时（shí）发现项目中的重大不利变化，督促出资（zī）企业及时调整方案，及时（shí）采取止损措施。二是阶段性抽查，组（zǔ）织出资企业定期分析（xī）固定资产投资项目的预算执行情况（kuàng）和建（jiàn）设进度情况，严控设计概算（suàn）不超可研投资估（gū）算（suàn）、施工预算（suàn）不（bú）超设计概算、竣工（gōng）结（jié）算决算（suàn）不超施工预算；强化财务硬约束，加强被投资企（qǐ）业的财务（wù）监控。

（三）投后管理关键环（huán）节

重（chóng）点抓好投后评价、绩效考核、项目审计三（sān）个环节（jiē）。一是投后评价方面，组织出资（zī）企业（yè）每年对已完成（chéng）竣工验收或交付验收后一个财（cái）务年（nián）度的固定资产（chǎn）投资项目，以及已完成登记手续或产权交割手续、取（qǔ）得（dé）管（guǎn）理权（quán）一个（gè）财务年度后的股（gǔ）权投资项目（mù）开展项目后（hòu）评价，以研究（jiū）项目的决（jué）策、实施、结果及其影响等。同（tóng）时，要着重对比（bǐ）发展线（xiàn）指标（biāo）的实（shí）际（jì）结果与项目决策时确定的预（yù）期目标，找（zhǎo）出（chū）差距，总结经验，吸取教训，以达到改善投（tóu）资决策和管理（lǐ）水平、提升投资效益的目的。山西国资运营公（gōng）司（sī）可适时选（xuǎn）择部分重大投（tóu）资（zī）项目（mù），委托独立的（de）第（dì）三方机构开展投后（hòu）评价，并向企（qǐ）业通报投后评价结（jié）果，推广（guǎng）项目（mù）开展的（de）有益（yì）经验。二是（shì）绩效考核方面（miàn），要督促出资企业建立健全投资业务（wù）责任体系（xì）。所有投资（zī）项目（mù）均应（yīng）明确项（xiàng）目负责（zé）人和实施团队，并且（qiě）依据项目可行性研究报告数（shù）据，签（qiān）署项目投资目标责任书；在项目（mù）建成（chéng）投产或运营后，实（shí）行（háng）项目后评价结（jié）果与责任书目标奖罚联动，与企业班子成员的（de）本年（nián）度绩（jì）效薪酬兑（duì）现（xiàn）直接挂钩。三是项目审计方（fāng）面，要督促（cù）出资企业建（jiàn）立多部门协调联动机制（zhì），跟（gēn）踪审计（jì）投资决策、资（zī）金使（shǐ）用、投资收（shōu）益、风险（xiǎn）管控等关键环节，并及时提（tí）出审计建议，以达到规范项目管理、防（fáng）范化解风险的目的（de）。

（四）中介（jiè）机构管理

出资（zī）企（qǐ）业应强化中介（jiè）机构管理，实行诚信承（chéng）诺和黑（hēi）名单制。出资企业应与进行可（kě）行性研究论证、尽职调查、审计（jì）、资产评估及投后评价的中介（jiè）机构（gòu）签订诚信（xìn）承诺书（shū），凡发现舞弊或造假行为的，将终身追责（zé）。山西国资（zī）运营公（gōng）司、出资企业分别建立（lì）中介（jiè）机构（gòu）的信息公开和（hé）“黑名单”制度，引导和督促“阳光”操作（zuò），将违规的中介机构列（liè）入“黑名（míng）单”，要求其（qí）一定时期内不得在出资（zī）企业范围内（nèi）开展（zhǎn）业务。

六、结语

投（tóu）资管控是国（guó）有资本授权经营体制改革的重（chóng）要内容，国有资本（běn）投资运营公司要在精准把握“管资本”核（hé）心要义的基础上，在（zài）厘清权责边界的前提下，结合区域国资国企（qǐ）改革（gé）所处阶段特征、产业布（bù）局结构、国资（zī）规模等实际情况，以管好国有资本布局和国有资本回报为出发点，立足积（jī）极股东（dōng）身份，构建与（yǔ）本区域特征相宜（yí）、适合管（guǎn）资本要求（qiú）的投资管控机（jī）制（zhì）。